抓好廉潔風(fēng)險防控 推進(jìn)反腐關(guān)口前移
——關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控工作的思考和探索

連光明 梁 欣

中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電公司監(jiān)察部，廣東 廣州 510630

抓好廉潔風(fēng)險防控 推進(jìn)反腐關(guān)口前移
——關(guān)于推進(jìn)國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控工作的思考和探索

連光明 梁 欣

中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電公司監(jiān)察部，廣東 廣州 510630

國有企業(yè)能否落實好黨風(fēng)廉政責(zé)任要求，堅持結(jié)合自身的生產(chǎn)經(jīng)營特點，加強廉潔風(fēng)險防控機制建設(shè)，對于進(jìn)一步建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制、實現(xiàn)從“不敢腐”到“不能腐”的轉(zhuǎn)變、塑造企業(yè)清廉正本的形象至關(guān)重要。本文從確定防控目標(biāo)，查找已有防控機制的不足和缺陷，并結(jié)合企業(yè)實際，提出以問題為導(dǎo)向，建立覆蓋全員的清權(quán)查險機制、制度防控機制、風(fēng)險預(yù)警機制等切實可行的解決措施，著力提升廉潔風(fēng)險防控實效性，讓廉潔風(fēng)險防控體系建設(shè)進(jìn)入動態(tài)管理、持續(xù)改進(jìn)的良性循環(huán)，實現(xiàn)預(yù)防腐敗的關(guān)口前移。

黨風(fēng)廉政；廉潔風(fēng)險；防控措施；實效性

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，制定實施切實可行的責(zé)任追究制度；健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險、防止利益沖突等方面法律法規(guī)。國企作為國民經(jīng)濟(jì)的命脈，具有市場經(jīng)濟(jì)基因和行政體制基因的雙重特點，其健康發(fā)展關(guān)系著我國國民經(jīng)濟(jì)的命脈。企業(yè)黨委、紀(jì)委能否落實好“兩個責(zé)任”要求，堅持結(jié)合自身的生產(chǎn)經(jīng)營特點，加強廉潔風(fēng)險防控機制建設(shè)，提高防控措施的實效性，對于進(jìn)一步建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制、實現(xiàn)從“不敢腐”到“不能腐”的轉(zhuǎn)變、塑造企業(yè)清廉正本的形象至關(guān)重要。

一、強化責(zé)任意識，充分認(rèn)識做好廉潔風(fēng)險防控的重要意義

在國企經(jīng)營管理實踐中，廉潔風(fēng)險防控被證明是一種能夠保證職能部門充分發(fā)揮其主體作用的工作機制，是其探索和實踐反腐倡廉工作的新著力點。國務(wù)院國資委黨委印發(fā)的《關(guān)于加強中央企業(yè)廉潔風(fēng)險防控工作的指導(dǎo)意見》指出，廉潔風(fēng)險是企業(yè)人員利用職權(quán)謀取私利給企業(yè)帶來危害性或負(fù)面影響的可能性。廉潔風(fēng)險防控是指按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制規(guī)定，由企業(yè)各責(zé)任主體共同實施的排查、識別、評估和防范廉潔風(fēng)險的管理過程。國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控體系的建設(shè)能夠在日常經(jīng)營管理中，針對企業(yè)廉潔風(fēng)險高的關(guān)口，利用現(xiàn)代科學(xué)的風(fēng)險管控手段建立控制節(jié)點，提高業(yè)務(wù)流程的自潔能力，將企業(yè)廉潔風(fēng)險的管控力量放在前端，推動國有企業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

在分析腐敗行為最終形成的機會原因上，國際知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人之一張五常曾從腐敗問題整體層面出發(fā)進(jìn)行了較為完整的分析——就競爭稀缺資源而言，人類社會形成了兩種基本的經(jīng)濟(jì)制度。一種以等級制特權(quán)來規(guī)范和約束人們的行為、防止稀缺資源被徹底濫用。另一種就是產(chǎn)權(quán)制度，即以財產(chǎn)權(quán)利的界分來劃分人們從事經(jīng)濟(jì)活動的自由空間，以刺激生產(chǎn)、交換、分工與合作。當(dāng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或組織變革的時候，腐敗行為將大量發(fā)生，因為原來的等級特權(quán)無可避免地要爭取最高的“權(quán)力租金”。這個過程甚至可能形成一種獨特的“秩序”，即“制度化腐敗”。這種獨特的“秩序”是所有腐敗案件有機會形成的深層原因。中國改革開放后國企的實際經(jīng)驗的確表明，腐敗不僅僅是改革啟動的一種伴隨物，也是瓦解公眾支持改革的腐蝕劑，甚至是終極改革的致命殺手。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)怎樣利用對制度的完善、改進(jìn)、甚至修正來應(yīng)對制度化腐敗，是一項嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

對于國有企業(yè)黨委、紀(jì)委而言，如何在具體實踐中發(fā)現(xiàn)并整理出核心問題，履行好黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，形成全公司共同尋求黨風(fēng)廉政建設(shè)創(chuàng)先創(chuàng)優(yōu)路徑的態(tài)勢至關(guān)重要，需要在動機上最大限度地消除不正當(dāng)逐利思想影響，在機會上做到限制權(quán)力尋租的可能，釜底抽薪、防患未然。經(jīng)初步的實踐證明，廉潔風(fēng)險防控機制能夠較為全面的整合資源，全方位優(yōu)化監(jiān)督結(jié)構(gòu)，真正發(fā)揮職能部門的主體作用和紀(jì)檢檢察部門的監(jiān)督職能。從問題導(dǎo)向的角度，盯緊公司的日常運營管理，對潛在廉潔風(fēng)險較大的環(huán)節(jié)進(jìn)行排查與梳理；從制度防控的角度，對黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作中相對薄弱的環(huán)節(jié)，制定具體防控措施并融入管理制度，加以控制、減少或者消除廉潔風(fēng)險；從系統(tǒng)優(yōu)化的角度，建立健全廉潔風(fēng)險管控體系，加強橫向的溝通和協(xié)調(diào)互助，通過部門協(xié)作群防共治及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；從持續(xù)改進(jìn)的角度，不斷完善廉潔風(fēng)險管控體系的建設(shè)，在實踐中總結(jié)和分析廉潔風(fēng)險管理的差距，PDCA閉環(huán)管理實現(xiàn)體系的持續(xù)改進(jìn)，壓縮腐敗的生存空間，從源頭降低腐敗行為發(fā)生率，提高企業(yè)預(yù)防腐敗能力和管理水平。

二、注重問題導(dǎo)向，充分發(fā)揮廉潔風(fēng)險防控機制優(yōu)勢

任何一起腐敗案件的發(fā)生都絕非偶然，是各種風(fēng)險因素的累加最終形成的“火山爆發(fā)”，因此預(yù)防的重點要做好廉潔風(fēng)險的管理。在風(fēng)險管理領(lǐng)域，有兩大經(jīng)典的風(fēng)險防控理論，分別是多米諾骨牌理論和能量釋放理論。多米諾骨牌理論強調(diào)風(fēng)險因素之間的相互關(guān)聯(lián)和風(fēng)險事件的多環(huán)節(jié)產(chǎn)生過程，該理論對風(fēng)險防控的指導(dǎo)意義在于其指出了人在風(fēng)險產(chǎn)生過程中所扮演的關(guān)鍵角色，提出了在風(fēng)險產(chǎn)生的人為環(huán)節(jié)(“風(fēng)險點”)中設(shè)置防控措施的思路。能量釋放理論認(rèn)為風(fēng)險的產(chǎn)生是因為系統(tǒng)接受的風(fēng)險“能量”(風(fēng)險因素)超過系統(tǒng)承受能力造成的，該理論對風(fēng)險防控的指導(dǎo)意義在于指出了風(fēng)險產(chǎn)生前的風(fēng)險因素積累過程，提出了風(fēng)險防控要防控結(jié)合，以阻止風(fēng)險因素產(chǎn)生和積累的思路。借鑒兩大風(fēng)險管理理論，做好廉潔風(fēng)險防控的關(guān)鍵是樹立以預(yù)防為主的核心理念，針對企業(yè)經(jīng)營行為所涉及的流程節(jié)點進(jìn)行全方位風(fēng)險管理，逐步減少乃至逐步杜絕腐敗行為。現(xiàn)階段國有企業(yè)廉潔風(fēng)險防控機制建設(shè)雖然取得了一定的成就，但仍然有一些值得關(guān)注的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是風(fēng)險管理側(cè)重理論性。主要是做廉潔風(fēng)險點梳理和廉潔風(fēng)險防控的理論研究，就是將工作流程中的廉潔風(fēng)險做統(tǒng)一的辨識和整理或者研究廉潔風(fēng)險發(fā)生的機理和特征，但在實際應(yīng)用上，往往只是將廉潔風(fēng)險防控研究成果或者防控手冊印刷之后進(jìn)行保存，或者分發(fā)各部門，平時可能只有很少的一部分人翻看，這在很大程度上削弱了廉潔風(fēng)險防控系統(tǒng)的作用，所以如何讓理論成果和實際防控工作結(jié)合起來是推進(jìn)廉潔風(fēng)險防控措施實效性的重點。

二是風(fēng)險防控主觀性強。廉潔風(fēng)險防控的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位往往是依據(jù)主觀經(jīng)驗判斷進(jìn)行界定，存在一定的風(fēng)險管理漏洞。國有企業(yè)大都是資金密集型和技術(shù)密集型企業(yè)，其業(yè)務(wù)涉及面非常之廣，僅憑主觀經(jīng)驗難以全面確定所有風(fēng)險點，容易遺漏平時關(guān)注不多的環(huán)節(jié)，如果放縱監(jiān)管，沒有指定相應(yīng)的防控措施，勢必也會帶來不少的廉潔風(fēng)險。

三是風(fēng)險防控未做到閉環(huán)管理。多數(shù)國企或多或少都建立了一套廉潔風(fēng)險防控制度，但已有防控制度有的內(nèi)容不夠詳細(xì)，條文不夠明確，沒有指導(dǎo)實施的細(xì)則或指引，且延續(xù)規(guī)則和配套措施不夠系統(tǒng)。各項制度之間相互銜接還不夠緊密，難以協(xié)調(diào)互補，不足以成為一個防控系統(tǒng)。出現(xiàn)新的廉潔風(fēng)險舊有的制度未進(jìn)行修編，或是制定的防控措施比較空泛，制度的執(zhí)行力度不強，導(dǎo)致廉潔風(fēng)險事件或違規(guī)違紀(jì)問題一而再、再而三的重復(fù)發(fā)生，查而不禁、禁而不絕。

三、構(gòu)建廉潔風(fēng)險防控機制，推進(jìn)預(yù)防腐敗關(guān)口前移

調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電公司作為南方電網(wǎng)的專業(yè)化分公司，負(fù)責(zé)調(diào)峰調(diào)頻電廠運營、維護(hù)、管理和建設(shè)，在電網(wǎng)中承擔(dān)著調(diào)峰、調(diào)頻、事故備用等作用，服務(wù)于電網(wǎng)安全穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)運行。貫徹上級關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)方針政策，調(diào)峰調(diào)頻發(fā)電公司落實中央關(guān)于“以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”的要求，著手研究、創(chuàng)建企業(yè)預(yù)防腐敗體系的工作，針對企業(yè)現(xiàn)有黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作中存在的問題，借鑒企業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)險管理體系的成功經(jīng)驗，嘗試把風(fēng)險管理及體系化管理的思想引入到企業(yè)黨風(fēng)建設(shè)和反腐敗工作中來，探索推進(jìn)廉潔風(fēng)險防控工作，積極構(gòu)建預(yù)防腐敗的前沿防線，將腐敗遏制在萌芽狀態(tài)。

(一)關(guān)注重點環(huán)節(jié)，建立全面覆蓋的清權(quán)查險機制

廉潔風(fēng)險識別是做好源頭防控廉潔風(fēng)險的第一步，它是以問題為導(dǎo)向，聚焦人、財、物、基建等腐敗問題易發(fā)重點領(lǐng)域，對企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、管理活動進(jìn)行全面掃描，結(jié)合歷年來巡視、審計、信訪案件和各項監(jiān)督檢查結(jié)果，認(rèn)真排查各部門、崗位的具體職責(zé)范圍，找出其中的風(fēng)險高發(fā)位置，識別潛在的廉潔風(fēng)險行為。廉潔風(fēng)險排查重點針對以下因素：一是權(quán)力結(jié)構(gòu)與授權(quán)。重點查找工作中責(zé)任主體不明確、權(quán)力制衡不落實、授權(quán)失當(dāng)?shù)瓤赡軐?dǎo)致權(quán)力失控的風(fēng)險。二是權(quán)力運行。重點查找權(quán)力過于集中、運行程序不規(guī)范和自由裁量幅度過大等可能造成權(quán)力濫用的風(fēng)險。三是機制制度。重點查找規(guī)章制度不健全、監(jiān)督制約機制不完善等可能造成管控不到位的風(fēng)險。四是思想道德。重點查找宣傳教育不到位、作風(fēng)建設(shè)不扎實和職業(yè)道德不牢固等可能誘發(fā)行為失范的風(fēng)險。五是外部環(huán)境。重點查找由于外部環(huán)境因素影響企業(yè)內(nèi)部人員廉潔從業(yè)，可能帶來以權(quán)謀私的風(fēng)險。在對各部門、各崗位廉潔風(fēng)險的排查結(jié)果基礎(chǔ)上，綜合分析引發(fā)廉潔風(fēng)險的主要原因，采用定性與定量相結(jié)合的方法，根據(jù)權(quán)力的重要程度、自由裁量權(quán)的大小、風(fēng)險管控力度、腐敗風(fēng)險發(fā)生的概率及危害程度等因素，定期對收集和排查到的廉潔風(fēng)險進(jìn)行評估，按照“高”、“中”、“低”合理確定風(fēng)險等級，明確風(fēng)險分類和典型風(fēng)險事項，由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)組織評審，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體審定。匯總編制廉潔風(fēng)險及等級目錄，建立健全廉潔風(fēng)險信息數(shù)據(jù)庫。

(二)融入業(yè)務(wù)流程，建立查漏補缺的制度防控機制

在前期梳理風(fēng)險結(jié)束后，充分利用這些工作的成果，針對廉潔風(fēng)險構(gòu)成因素和風(fēng)險等級，對人、財、物、基建等重要領(lǐng)域涉及的管理制度、流程進(jìn)行廉潔風(fēng)險再識別，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度、廉潔從業(yè)要求、工作責(zé)任、工作權(quán)限、工作標(biāo)準(zhǔn)，新建或修訂有針對性、操作性、管用可行的防控措施。該規(guī)范制度的規(guī)范制度，該優(yōu)化流程的優(yōu)化流程，按照“查漏洞，補缺陷，建秩序”的要求，通過修補策略建立防火墻，建立密集型防控網(wǎng)絡(luò)。一是規(guī)范權(quán)力運行。進(jìn)一步完善“三重一大”決策制度，細(xì)化議事規(guī)則，規(guī)范決策權(quán)限、決策內(nèi)容及決策程序，健全工作機制；把權(quán)力制衡、過程監(jiān)控原則和廉潔從業(yè)規(guī)定體現(xiàn)在經(jīng)營管理各個環(huán)節(jié)，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實行工作過程全程痕跡管理。充分運用信息管理平臺，固化權(quán)力運行規(guī)則和業(yè)務(wù)辦理流程，強化制度流程的執(zhí)行剛性；改進(jìn)管理流程的監(jiān)管方式和途徑，逐步實現(xiàn)網(wǎng)上實時動態(tài)監(jiān)控，做到信息可監(jiān)控、行為留痕跡、過失可追溯。二是規(guī)范自由裁量權(quán)。針對高風(fēng)險業(yè)務(wù)和崗位，建立相應(yīng)的裁量原則和適用規(guī)則，形成重要崗位權(quán)力制衡機制，避免裁量的隨意性；加強崗位之間、流程之間、上下之間的制約和監(jiān)督；嚴(yán)格執(zhí)行重大事項報告和審批制度，層層把關(guān)、控制風(fēng)險；推行風(fēng)險崗位“一崗兩報告”制度，在報告業(yè)務(wù)工作完成情況的同時，定期報告廉潔從業(yè)情況；落實高風(fēng)險崗位工作人員定期輪崗機制。三是實行分級管控。根據(jù)不同等級的廉潔風(fēng)險實行分級管理，分工負(fù)責(zé)、責(zé)任到人。評定為中、低等級的風(fēng)險，由其所在部門實施控制；評定為高等級的風(fēng)險，由其所在單位實施控制。特別突出對高等級風(fēng)險的防控，在落實管控職責(zé)的同時，制定有針對性的跟蹤、監(jiān)督和應(yīng)急處置措施，抓重點、抓關(guān)鍵，加大從源頭上防范廉潔風(fēng)險的力度。

(三)加強閉環(huán)管理，建立持續(xù)改進(jìn)的風(fēng)險預(yù)控機制

對照廉潔風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，各單位、各部門可能存在廉潔風(fēng)險進(jìn)行定期評估，根據(jù)評估結(jié)果，對可能發(fā)生腐敗行為的苗頭性、傾向性問題進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警；對達(dá)到風(fēng)險等級的崗位人員，合理運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，從違紀(jì)違規(guī)源頭抓起，關(guān)口前移，守住黨紀(jì)企規(guī)這條防線，防止腐敗滋生蔓延。一是堅持挺紀(jì)在前，運用好第一種形態(tài)，對低風(fēng)險的苗頭性、傾向性問題或不需要給予紀(jì)律處分的輕微違紀(jì)行為，通過開展約談、提醒談話、誡勉談話等形式，及時咬耳扯袖、紅臉出汗。二是堅持抓早抓小，動輒則咎，對發(fā)生的中等風(fēng)險事件，運用好第二種形態(tài)，通過給予警告、嚴(yán)重警告等黨紀(jì)輕處分，或者停職、免職、調(diào)整等組織處理手段，及早發(fā)現(xiàn)，果斷采取措施，守住紀(jì)律底線，不使其發(fā)展釀成大問題。三是堅持精準(zhǔn)執(zhí)紀(jì)，治病救人，對發(fā)生的高風(fēng)險事件，運用好第三種形態(tài)，嚴(yán)肅問責(zé)處理，視情況給予黨紀(jì)和政紀(jì)重處分，盡力避免嚴(yán)重違紀(jì)并涉嫌違法立案審查的情形。

抓好廉潔風(fēng)險防控，要以年度為周期或依托項目管理，結(jié)合反腐倡廉管理提升和預(yù)防腐敗的新要求，以及改革發(fā)展的實際情況，不斷總結(jié)廉潔風(fēng)險防控考評發(fā)現(xiàn)的問題，思考問題產(chǎn)生的原因，加大對廉潔風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控的力度，整改和完善防控管理機制，根據(jù)自查和抽查的情況，及時發(fā)現(xiàn)缺陷并加以改進(jìn)。首先，積極總結(jié)廉潔風(fēng)險防控體系運行過程中出現(xiàn)的問題、解決方案和經(jīng)驗教訓(xùn)，廣泛開展階段成果匯報、交流會，定期匯總廉潔風(fēng)險防控工作情況。其次，結(jié)合多種考評方法和檢查手段，“提問題，找差距”，深刻反省廉潔風(fēng)險防控機制的設(shè)計和運行機理。最后，在變化中動態(tài)管理廉潔風(fēng)險防控工作，定期對廉潔風(fēng)險變化、防控措施時效性和相關(guān)部門反饋情況進(jìn)行綜合評估，及時更新風(fēng)險庫，調(diào)整風(fēng)險等級和防控措施，以展開下一輪PDCA循環(huán)，不斷提升廉潔風(fēng)險防控工作的制度化、科學(xué)化和規(guī)范化水平，逐步減少乃至逐步杜絕腐敗行為，為企業(yè)打造風(fēng)清氣正的健康環(huán)境。

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