金磚國家如何管理境外NGO

主權國家曾被認為是最重要的國際關系行為體。事實上，主權這個詞的涵義就是對內對外的最高權力。但在全球化時代，包括世界上最強大的霸權國家在內，大多數民族國家的權力都日益衰落。著名國際關系學者、哈佛大學教授約瑟夫·奈認為，國家主權的挑戰來自兩個方面：一是權力的轉移；一是權力的擴散。相比權力在東西方國家之間的轉移，權力從國家向市場、公司、媒體、非政府組織和公民的擴散，是影響更大的長期趨勢。而國際非政府組織（INGO）的興起，就是國家權力向非國家行為體擴散的最顯著標志。

冷戰結束之后，經濟全球化開始加速，并帶動了NGO在全世界的發展。由于各國之間在經濟增長、市場化程度、公民社會等方面的發展程度并不均衡，導致一部分公民社會較為發達的國家成為非政府組織的“輸出國”，即總部在本國的NGO開始主動介入其他國家事務；而另外一些國家則成為這些組織設立分支機構或進行活動的場所，即所謂的NGO“輸入國”。

在這些國家中，金磚四國成為重點的輸入對象。在俄羅斯和中國，境外NGO的數量都一度超過6000家，印度則長期保持在33000家左右。而以中國為總部的跨國NGO只有區區140家，其他金磚國家的情況也差不多。INGO深度參與這些國家的社會經濟發展，但同時也因為身份的敏感而招致許多問題。近年來INGO輸入國紛紛出臺限制境外NGO的法律。和1990年代全球非政府組織的高歌猛進勢頭恰恰相反，現在國際社會爭論的是：對INGO的限制是法律的進步還是倒退？全球非政府組織的衰落究竟意味著什么？

不受歡迎的治理

國際非政府組織（INGO）輸入一個國家，本意是幫助這個國家在特定領域內治理水平的提升。這種幫助是不分體制內或體制外的。2015年香港中文大學副教授安子杰的一份報告顯示，美國NGO對華捐贈的200億美元中，82%流入了高等教育、科研機構及政府機構，只有17%注入民間組織。從這一比例可以看出，美國NGO資助的主要對象并非中國民間組織，而是體制內機構。在這些機構中，接受美國NGO捐助超過100萬美元的達到95家，中國衛生部以近5600萬美元高居榜首，北京大學和中國社科院分列二、三位。這也可以解釋此前中國防艾滋病的豐富資金的來源，以及衛生部、民政部與國際基金會的良好關系。

不過，INGO并非總是受到“輸入國”的歡迎。2011年3月，“透明國際”宣布其未來的五年計劃，將著重于影響金磚四國在反腐方面有更好的表現。但這種“助人為樂”的行為卻意料之中地受到冷遇。對一個主權國家來說，反腐敗是政府和司法機關的工作，現在國外NGO要來插上一腳，確實難以接受。何況此前多年透明國際發布的“清廉指數”給予金磚四國的評分都不高，基本都在70位以后，讓這些國家在國際社會上顏面無光。

采取類似挑戰性行動的還有美國環保NGO。幾年前，巴西試圖在亞馬遜的辛古河修建水電站，負責此項工程的是國有企業北方能源公司。在此期間，巴西獨木舟協會聯合國際NGO多次舉行記者會，呼吁取消修建計劃，聲稱水電站會使原住民生活受到影響，動植物生態環境也會改變，美國NGO還召來許多國際大牌明星參與反對活動，導致工程幾度延期。

此外，在南太平洋的公海上，日本捕鯨船經常遭遇來自“綠色和平”的干擾，使其難以順利作業；在東南亞，中國公司開發熱帶雨林，不時受到NGO和當地民眾抗議；2014年維基解密將美國竊聽盟友的行為曝光，讓美國遭遇極大難堪，而解密者則受到一個全球性網絡的保護而逃過了美國的司法制裁。其他一些INGO也經常將各國的環境問題、人權問題公布于世，因而也經常遭遇各國政府的敵視，但因主權邊界的限制通常對這些組織無可奈何。

INGO本來關注治理層面的問題，試圖幫助一些國家解決醫療、環境、人權等方面的問題。但對這些問題介入越深，越發現真正的根源其實是制度本身。因此，倡導制度的改造往往成為這些組織最后的選擇。在21世紀最初幾年，INGO介入中亞國家的顏色革命，并帶來巨大的制度改變。但也是在此之后，INGO的法律環境開始急劇惡化。

國家的反擊

民族國家，特別是INGO的輸入國并不承認這一由權力擴散所導致的“主權的黃昏”，并試圖至少在其領土范圍內收復一些“主權失地”。由此導致INGO輸入國在顏色革命后，紛紛匯入反INGO的潮流。

以INGO輸入數量排在前列的金磚國家為例，它們分別擁有的NGO數量都在數十萬到數百萬之間，其中有相當數量屬于INGO。僅中國的INGO就有6000家左右。而這四個國家的INGO都受到了各國新近通過的法律（中國的境外NGO管理法正在擬議中）的更大限制。

這個代表了INGO法律環境急劇惡化的表格尚沒有反映出來的現實還包括：

俄羅斯作為“戰斗民族”，其反INGO的措施最為激烈。《非商業非政府組織法》（修正案）要求INGO登記為“外國代理人”，并由司法部直接監管。修正案于2014年5月通過，迄今才短短一年多時間，俄羅斯境內NGO已有三分之一默默地死去。

印度出臺法律要求更嚴格的資質要求，莫迪政府并直接取消了9000家NGO的注冊資格，還關閉了多家美國基金會。

越南政府2012年頒布政府令，外國NGO申請在越南活動的許可，必須有本國規定的法人代表，且只能進行人道主義和服務救助，不得從事政治或宗教活動。

在水電站建設受阻后，巴西總統盧拉頒布法令，要求NGO進入原住民保留地必須獲得司法部許可，進入“亞馬遜法定區域”還須獲得國防部批準。INGO還必須另外提交在巴西運作的許可證及司法部核發的合格證明。

其他國家如蒙古、印度尼西亞、巴基斯坦、斯里蘭卡、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦等國，也都在近幾年出臺專門法律監控INGO在本國的活動。巴基斯坦直接關閉了一些與西方有關的救助兒童的人道救援組織；玻利維亞甚至驅逐了美國國際開發署。

INGO的國際法律地位是軟肋

這些國家對于INGO的反擊和限制如此順利，有一個非常重要的原因，就是INGO的法律地位本身是有問題的。二戰之前，囿于傳統的國際關系認知，國際社會僅將主權國家作為唯一的國際法主體，連國家間政府組織也沒有獲得完全的國際法主體地位。二戰后聯合國將紅十字會等INGO列為咨商對象，實際上默認了部分大型INGO的國際法主體地位。但迄今為止，只有歐洲人權法院在1991年給予INGO訴訟資格。此外，除紅十字會、紅新月會等少數INGO，現有國際法并不存在對INGO整體法律地位的認可。

而且，根據世界銀行的定義，INGO應該是“從各種各樣的來源籌集資金的全球性慈善機構”，主要指向紅十字會等無固定國家歸屬的NGO。但冷戰后在國際范圍內迅速成長起來的國家間NGO，其實并非傳統的無固定國家歸屬的NGO，而是一國國內注冊的NGO到另外的國家進行活動所形成的國際活動網絡，更加不受國際法保護。

在全球化高歌猛進的背景下，國際法主體地位的缺失并未阻礙INGO的拓展。特別是在輸入國法律準備不足的情況下，INGO以民間身份進入這些國家，提供服務或踐行倡導，在這些國家獲得了較高的聲望，獲得了事實上的存在資格。例如1995年的世界婦女大會催生了中國的NGO事業，成為中國民間公益事業的起點。

但畢竟這些組織的國際法律人格至今未獲承認，所以INGO在總部注冊地之外的國家的活動完全取決于該國的法律規定，除非有雙邊或多邊協定。這意味著輸入國對INGO的法律地位的認定具有絕對主動性。隨著INGO介入各國的制度改造進程，輸入國態度發生重大的變化，直接導致INGO的政策法律環境惡化。

此外，INGO輸出國的衰落也導致INGO被輕易打壓。在1990年美國強大時，INGO所推進的議題常受到美國政府的支持；而近年，美國、歐洲的衰落使得俄羅斯等國家在限制INGO時，不必顧忌其本部所在國的反對。具有諷刺意味的是，當潮水退去時，一度強調自身獨立性的INGO發現自己終歸要依賴國家。

對INGO的限制意味著什么？

雖然民族國家之間的指責成為這一輪打壓INGO的表面借口，但輸出國和輸入國之間的矛盾并不是重點。例如，俄羅斯經常指責美國是INGO的“幕后黑手”。但問題是美國政府不但無力控制這些跨國組織，而且自己也是INGO的目標之一。許多伊斯蘭宗教團體、維基解密等網站，都將美國作為批評的對象。實際上，各國政府所對抗的并非彼此，而是公民社會全球化的趨勢對國家主權的挑戰。

也是在這種國家對抗社會的過程中，許多刻板印象和傳統理論判斷受到了質疑，這些原本被認為是可靠的理論判斷，如：經濟發展程度與公民社會正相關、民主化程度與公民社會正相關等，均已在國際實踐中宣告無效。

第一個破滅的論斷是：經濟越發展，對INGO就越寬容？

俄羅斯在經濟發展程度并不高的1990年代對INGO表現得比較寬容，INGO在那個時期獲得了發展的機遇，但在近年來經濟發展速度提升的情況下，反而對INGO采取更嚴厲的舉措。這說明經濟發展與公民社會寬容度這兩個變量之間，并無顯著的關聯。甚至在政治權力集中的國家里，經濟越發展，國家對INGO的寬容度就越低——因為經濟發展讓這些國家在行使權力時更有底氣。

第二個破滅的論斷是：政治民主的國家，對公民社會一定寬容？

民主政治理念與INGO的政治理念是高度契合的。但現實中INGO遭遇的打壓不但來自威權國家，也來自民主國家。區別僅僅在于：在經濟發展而權力集中的國家，打壓INGO是出于權力集中的需要；在經濟落后而政治民主的國家，打壓INGO是出于經濟發展的需要。如印度和巴西都是政治民主而經濟落后的國家。特別是在印度，莫迪政府發展經濟的意愿非常強烈，而人權NGO和環境NGO經常被認為是阻礙經濟發展的因素。對于這些NGO的打壓，看起來就像是市場和國家合謀的結果。

第三個破滅的論斷是：公民社會的影響力可以超越國家？

冷戰后，對全球公民社會的樂觀情緒占了上風。許多學者認為國家科層體制將讓位于公民社會的扁平化治理。世界公民、全球公民的概念也將超越國界。而主權國家正在讓渡越來越多的主權給跨國公司、國際政府間組織、國內公民社會等等。但是，就像公民社會無法超越市場功利一樣，它也無法超越民族主義。考察金磚四國限制INGO的名義原因：俄羅斯以民族主義為號召，中國重視國家安全，印度和巴西訴諸經濟發展，全都強調國家利益。

從這些出乎意料的情況來看，INGO在國際和國內法律地位方面所遇到的困境，實際上仍是老問題——全球NGO主體性與國家主體性、資本主體性之間的沖突。在一個片面全球化的過程中，主權國家、跨國資本、NGO三者地位極不平衡，主權國家與跨國資本之間更形成了事實上的同盟。