我省法律援助案件檔案管理的實(shí)踐與思考

■　楊長(zhǎng)利　陳雪嬌

我省法律援助案件檔案管理的實(shí)踐與思考

■楊長(zhǎng)利陳雪嬌

法律援助制度，也稱法律救助，是世界上許多國(guó)家普遍采用的一種司法救濟(jì)制度，它作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和司法公正、保障公民基本權(quán)利的國(guó)家行為，在一個(gè)國(guó)家的司法體系中占有十分重要的地位。1994年初，司法部首次公開提出建立中國(guó)司法法律援助制度的設(shè)想，并陸續(xù)在北京、上海、廣州、青島等城市開始了法律援助制度的試點(diǎn)。2003年7月21日，為保障經(jīng)濟(jì)困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進(jìn)和規(guī)范法律援助工作，國(guó)務(wù)院制定發(fā)布了《法律援助條例》。此后，法律援助工作迅速發(fā)展，在促進(jìn)人權(quán)司法保障、推進(jìn)民生建設(shè)中發(fā)揮了非常重要的作用，有力維護(hù)了人民群眾的合法權(quán)益。期間，形成了大量的法律援助案件檔案，但大多存在收集不齊全、整理不規(guī)范、保管不安全、利用不方便的問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，為收好、管好、用好法律援助案件檔案，全國(guó)很多地區(qū)相繼出臺(tái)了法律援助檔案管理辦法，對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)胤稍讣n案的規(guī)范整理起到了積極的作用。

由于各種原因，云南一直沒有出臺(tái)這樣的規(guī)范，法律援助案件檔案的整理處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，全省各地法律援助案件檔案的收集范圍、保管期限、整理方法、移交接收等都沒有統(tǒng)一的要求。為加強(qiáng)和規(guī)范我省法律援助案件檔案管理工作，云南省檔案局和云南省司法廳于2014年10 月17日制定下發(fā)了《云南省法律援助案件檔案管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）。《管理辦法》明確了法律援助機(jī)構(gòu)、法律援助案件承辦機(jī)構(gòu)和人員在法律援助案件檔案管理中的職責(zé)；對(duì)法律援助案件檔案立卷歸檔的原則，歸檔材料的收集，卷內(nèi)材料排列順序，案卷的編目、裝訂、保管、鑒定、銷毀與移交等均作了明確規(guī)定，對(duì)案件檔案封面、卷內(nèi)目錄填寫內(nèi)容作了統(tǒng)一要求。《管理辦法》的實(shí)施，對(duì)規(guī)范云南省法律援助案件檔案的管理工作，提高法律援助機(jī)構(gòu)案件檔案的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理水平取到積極推動(dòng)作用。

玉溪市檔案局和司法局收到《管理辦法》后，及時(shí)組織相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)和研討，并對(duì)市級(jí)和9縣區(qū)法律援助中心法律援助案件檔案的收集、整理、保管、利用等情況進(jìn)行調(diào)研。通過(guò)調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，由于沒有統(tǒng)一的要求，各縣區(qū)大部分法律援助案件檔案沒有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)整理，少部分經(jīng)過(guò)整理的檔案也不規(guī)范。為此，市檔案局和市司法局要求市級(jí)和各縣區(qū)法律援助機(jī)構(gòu)要在2015年底前按照要求，把歷年來(lái)形成的法律援助案件檔案整理規(guī)范。在研究中我們還了解到，《管理辦法》雖然對(duì)法律援助案件檔案立卷歸檔的原則，歸檔材料的收集，卷內(nèi)材料排列順序，案卷的編目、裝訂、保管、鑒定、銷毀與移交等均作了明確規(guī)定，對(duì)案件檔案封面、卷內(nèi)目錄填寫內(nèi)容作了統(tǒng)一要求。但對(duì)整理原則和檔案數(shù)字化的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，也沒有案卷封面、盒脊樣式及規(guī)格、卷內(nèi)備考表、卷內(nèi)目錄、移交登記表、案卷目錄、案卷目錄封面沒有統(tǒng)一的規(guī)格樣式，不便于操作。按照《管理辦法》所整理出來(lái)的檔案，可能也會(huì)五花八門，達(dá)不到規(guī)范化的要求。

針對(duì)這些問(wèn)題，玉溪市檔案局和市司法局依據(jù)《管理辦法》要求，結(jié)合基層實(shí)際，經(jīng)多方征求意見，形成了《玉溪市法律援助案件檔案整理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《整理辦法》）。《整理辦法》在《管理辦法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層實(shí)際，進(jìn)一步細(xì)化要求，使之更具操作性、指導(dǎo)性。按照《管理辦法》和《整理辦法》的要求，市級(jí)和紅塔區(qū)、江川縣已經(jīng)完成了歷年法律援助案件檔案的規(guī)范化整理工作，共整理案件檔案4300余卷，其他縣正在有序推進(jìn)。

一、《整理辦法》的創(chuàng)新與實(shí)踐

（一）全宗設(shè)置及其分類

法律援助案件檔案不設(shè)獨(dú)立全宗，作為市、縣（區(qū)）司法局全宗下單獨(dú)的一類專業(yè)檔案，與文書檔案、會(huì)計(jì)檔案、科技檔案、照片檔案、實(shí)物檔案等作為司法局全宗一級(jí)類目，下設(shè)刑事案件、民事案件、行政案件、非訴訟案件四個(gè)二級(jí)類目，二級(jí)類目下按年度——保管期限進(jìn)行分類歸檔。

（二）立卷歸檔

按照一案一卷的原則立卷，以卷為保管單位，采用子母盒方式進(jìn)行管理。規(guī)范統(tǒng)一案卷封面、卷內(nèi)目錄、檔案盒規(guī)格、案卷目錄、移交登記表、卷內(nèi)備考表等，并制定了規(guī)格樣式，做到全市范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。

1.案件封面的構(gòu)成。封面由檔號(hào)、案件類型、案號(hào)、收案日期、結(jié)案日期、案卷題名、受援人、對(duì)方當(dāng)事人、承辦單位、承辦人員、審理機(jī)構(gòu)、主辦人、審結(jié)案號(hào)、審級(jí)、案件辦理結(jié)果、立卷人、歸檔時(shí)間、保管期限、密級(jí)等內(nèi)容構(gòu)成，并對(duì)每一項(xiàng)內(nèi)容的填寫進(jìn)行舉例說(shuō)明。與《管理辦法》相比，新增了“對(duì)方當(dāng)事人”、“總頁(yè)數(shù)”、“密級(jí)”、“備注”四項(xiàng)，并將“案由”修改為“案卷題名”。在錄入要求中明確案卷題名一項(xiàng)應(yīng)填寫受援人+案卷事項(xiàng)，如儲(chǔ)xx申請(qǐng)交通肇事案件法律援助。

2.卷內(nèi)目錄表及著錄要求。由承辦人員在結(jié)案時(shí)，按要求填寫或打印卷內(nèi)目錄。其中：“文號(hào)”為新增項(xiàng)目（著錄要求按照檔案數(shù)字化中文件級(jí)目錄要求著錄）；日期填寫材料形成時(shí)間，統(tǒng)一著錄格式為8位阿拉伯?dāng)?shù)字；頁(yè)號(hào)按“檔號(hào)”中要求填寫材料起始頁(yè)號(hào)。

3.檔號(hào)結(jié)構(gòu)：《管理辦法》第二十五條規(guī)定，檔案編號(hào)結(jié)構(gòu)為：全宗號(hào)—案件類別·年度—保管期限—案卷號(hào)。在實(shí)踐中，我們按照《檔號(hào)編制規(guī)則》（DA/T13-94）的規(guī)定，檔號(hào)結(jié)構(gòu)選擇全宗號(hào)—類別號(hào)—案卷號(hào)—件、頁(yè)（張）號(hào)的結(jié)構(gòu)，即全宗號(hào)—案件類別·年度·保管期限—案卷號(hào)—頁(yè)（張）號(hào)。案件封面及案卷目錄中的檔號(hào)項(xiàng)不填頁(yè)（張）號(hào)。其中：全宗號(hào)為法律援助機(jī)構(gòu)所屬司法局全宗號(hào)，由本級(jí)國(guó)家綜合檔案館給定；案件類別填寫法律援助案件所屬類型，分刑事、民事、行政、非訴訟四類，分別以“XS、MS、XZ、FS”進(jìn)行標(biāo)識(shí)（漢語(yǔ)拼音，大寫）；年度填寫法律援助機(jī)構(gòu)審批年度，以4位阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)注；保管期限分為永久、30年、10年，分別以“Y”、“D30”、“D10”標(biāo)識(shí)；案卷號(hào)按照同類型案件檔案，在同一年度下永久、30年、10年的保管期限分別排列編流水順序號(hào)，不能有空號(hào)或重號(hào)，采用三位阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)識(shí)；頁(yè)（張）號(hào)按照案卷內(nèi)每份材料的起始頁(yè)號(hào)，以三位阿拉伯?dāng)?shù)字標(biāo)識(shí)。

4.檔案盒。整理規(guī)范的案卷統(tǒng)一裝入檔案盒內(nèi)，填寫有關(guān)項(xiàng)目。所填項(xiàng)目全部采用黑色碳素墨水進(jìn)行填寫。各立卷單位也可根據(jù)實(shí)際情況用無(wú)酸牛皮紙打印后粘貼在檔案盒相應(yīng)位置上，但不得更改樣式。檔案盒脊填寫全宗號(hào)、類別號(hào)、起止案卷號(hào)。類別號(hào)按照檔號(hào)中“案件類別·年度·保管期限”要求編寫，如：刑事類2014年永久保管期限的案卷類別號(hào)為“XS.2014.Y”。

5.案卷目錄。《管理辦法》未明確要求制作案卷目錄。實(shí)踐中，我們要求法律援助案件檔案按照統(tǒng)一規(guī)定編制案卷目錄，可按照永久、30年保管期限混編目錄順序號(hào)，10年保管期限的單獨(dú)編制目錄順序號(hào)。每一本案卷目錄所含案卷數(shù)量一般以三位數(shù)為宜，超過(guò)1000時(shí)以完整年度斷號(hào)，從頭另編目錄順序號(hào)。

（三）案件檔案數(shù)字化

《管理辦法》對(duì)案件檔案的數(shù)字化未作明確規(guī)定和要求，在實(shí)踐中，我們根據(jù)數(shù)字檔案館和數(shù)字檔案室建設(shè)的相關(guān)要求，對(duì)檔案數(shù)字化作了具體的規(guī)定和要求。

1.法律援助案件檔案使用全市統(tǒng)一的檔案管理軟件進(jìn)行管理，開展檔案的條目錄入及原文數(shù)字化工作。

2.案卷級(jí)目錄著錄項(xiàng)目。全宗號(hào)、案卷號(hào)、年度、案件類型、案號(hào)、收案日期、結(jié)案日期、案由、受援人、對(duì)方當(dāng)事人、承辦人、承辦單位、審理機(jī)構(gòu)、主辦人、審結(jié)案號(hào)、審級(jí)、案件辦理結(jié)果、立卷人、歸檔時(shí)間、保管期限、總頁(yè)數(shù)、密級(jí)。其中：年度填寫法律援助機(jī)構(gòu)審批年度，與檔號(hào)中一致，填寫4位阿拉伯?dāng)?shù)字，如2014年著錄為“2014”；收案日期、結(jié)案日期、歸檔時(shí)間統(tǒng)一著錄為8位阿拉伯?dāng)?shù)字；承辦單位、審理機(jī)構(gòu)必須填寫單位機(jī)構(gòu)的全稱。

3.文件級(jí)目錄著錄項(xiàng)目。順序號(hào)、材料名稱、日期、頁(yè)號(hào)、文號(hào)。其中：日期填寫材料形成時(shí)間，統(tǒng)一著錄格式為8位阿拉伯?dāng)?shù)字；頁(yè)號(hào)按“檔號(hào)”中要求填寫材料起始頁(yè)號(hào)；文號(hào)為文件制發(fā)機(jī)關(guān)、團(tuán)體或個(gè)人編制的文件編號(hào)，照原文著錄，無(wú)文號(hào)此項(xiàng)為空，對(duì)文件編號(hào)的括號(hào)一律用“［］”著錄，“［］”內(nèi)一律用四位阿拉伯?dāng)?shù)表示年份，如玉發(fā)（83）12號(hào)，著錄為玉發(fā)［1983］12號(hào)。

4.原文掃描按《云南省機(jī)關(guān)文書檔案數(shù)字化掃描規(guī)范（試行）》要求完成后，掛接到文件級(jí)目錄下。涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私的案卷應(yīng)列為涉密卷，按國(guó)家有關(guān)保密規(guī)定進(jìn)行管理。

（四）有關(guān)規(guī)格及材料標(biāo)準(zhǔn)

1.檔案盒外表面規(guī)格及材料標(biāo)準(zhǔn)按照《歸檔文件整理規(guī)則》（DA/T22-2000）中文書檔案盒的規(guī)格和材料標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一制作。檔案盒封面可印刷“法律援助案件檔案”字樣，或采用空白封面。檔案盒脊進(jìn)行了樣式統(tǒng)一，考慮到是子母盒方式保管，將盒脊厚度統(tǒng)一設(shè)定為40mm。

2.案卷封面、封底大小全部統(tǒng)一為A4型，采用無(wú)酸牛皮紙制作，封底可同時(shí)作為備考表。案卷目錄、卷內(nèi)目錄A4型。

二、加強(qiáng)法律援助案件檔案管理的思考

（一）卷內(nèi)材料中支付憑證的收集

基層法律援助機(jī)構(gòu)因各地財(cái)務(wù)制度等因素，往往是按月或者按季發(fā)放案件補(bǔ)貼費(fèi)用，按月或按季制作總的支付憑證，無(wú)法按照云南省辦法所要求的，每個(gè)案件都有單獨(dú)的案件補(bǔ)貼支付憑證。如果將支付憑證復(fù)印裝訂到相應(yīng)的每一個(gè)案件中，將會(huì)造成大量的重件和不必要的資源浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，對(duì)于支付憑證的收集歸檔，各地可根據(jù)實(shí)際情況確定是否收錄到案件檔案中保管，或每年的支付憑證作為單位會(huì)計(jì)檔案的一部分管理，保管期限可以確定為永久。

（二）保管期限的劃定

《管理辦法》對(duì)保管期限進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，但劃分依據(jù)過(guò)于簡(jiǎn)單。《云南省法律援助案件檔案保管期限表》中，刑事類案件以判處年限在15年以上、5至15年、5年以下作為劃分保管期限的依據(jù)，民事類案件按照訴訟標(biāo)金額在50萬(wàn)元以上、10萬(wàn)—50萬(wàn)元、10萬(wàn)以下作為劃分依據(jù)，行政類案件按照當(dāng)事人一方是省一級(jí)或國(guó)家部一級(jí)單位、廳局一級(jí)單位、廳局以下一級(jí)單位作為劃分依據(jù)。如：刑事類案件15年的刑期與14年的刑期相比，雖只相差一年，但保管期限一個(gè)劃入永久、一個(gè)劃入30年。特別是行政類案件中，縣區(qū)一級(jí)最高行政級(jí)別只是縣處級(jí)，單純靠行政級(jí)別來(lái)劃分保管期限明顯未考慮到基層實(shí)際情況。加之按照2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》文件精神，以后案件將實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制，這就決定了一個(gè)案件不管涉案金額的多少、判處年限的長(zhǎng)短或涉案人員級(jí)別的高低，辦案人員都將終身負(fù)責(zé)。如果按照《管理辦法》中所要求進(jìn)行保管期限的劃分，無(wú)法滿足工作的需要。我們?cè)趯?shí)踐中的做法是將全部案件檔案的保管期限確定為永久，但這樣的做法，是否妥當(dāng)，也值得商榷。

作者單位：玉溪市檔案局