“依法修志”循序漸進管窺
——兼論《地方志工作條例》頒布實施十周年

鄧敏杰

（廣西壯族自治區地方志編纂委員會辦公室，廣西南寧530007）

“依法修志”循序漸進管窺
——兼論《地方志工作條例》頒布實施十周年

鄧敏杰

（廣西壯族自治區地方志編纂委員會辦公室，廣西南寧530007）

《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》）首次對上下數千年的傳統地方志編修上升到國家法令，不僅突破明永樂十六年頒降的《纂修志書凡例》僅就具體編纂工作之規范，而且作為國家文化事業的頂層設計之一，納入國家法律制度，作為各級政府的行政職責予以明確規定相關領域和范圍。唯因如此，省市縣三級地方志機構納入各級政府行政管理架構，或定位于行政機構，或被賦予相應的行政職權。從初始的可有可無的臨時機構、兼職機構變成常設行政機構或準行政機構，依法擁有相應的行政管理權責，發展至今各省（區、市）已普遍厘清確認的行政權力清單和行政責任清單，即為行政化修志奠定了牢固的法治基礎。此其一。

其二，以全國條例為基準助推了省、市、縣三級地方性法規、政府規章和規范性文件的陸續出臺。至2016年3月，全國省、市、縣三級陸續出臺地方性法規、政府規章和規范性文件已達230個。其中，省、自治區、市已有27個（內地的遼寧、重慶、西藏等未出臺）；山東省到2014年出臺省級條例1個，市級條例、政府規章17個，縣級政府規范性文件137個，實現了省、市、縣史志法規體系全覆蓋。與此形成鮮明對照的是，除自治區本級外，廣西市、縣兩級迄今未有一個史志工作條例、政府規章或政府規范文件。

其三，國務院去年頒布的《全國地方志事業發展規劃綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）首次將“史志不分家”上升到國家頂層設計層面。它不僅“實化”了條例規定，而且“將地方史編寫納入地方志工作范疇，統一規范管理”。這一“史志合一”統管編修機制創新，無疑是對傳統史志學術的又一重大突破，必將對史志文化“承前啟后、開創未來”產生劃時代影響，打開中國史志文化新紀元。至少有三個重要拓展方向特別值得關注：一是官修新志從20世紀前到2006年《條例》規定省、市、縣三級綜合志“一志獨秀”的單一傳承，向民族志、部門志、專業志的全方位拓展。二是各級政府及其地方志工作機構從原承擔編修志、鑒“雙責”向志、鑒、史、地情的“四位一體”拓展。三是各級政府主修統管的省、市、縣“三級志書”向省、市、縣、鄉鎮甚至于村（社區）等五級志書拓展。進而言之，這“三個拓展”，本質上是新形勢、新常態下各級政府和有關部門“依法治志”、履職擔責的行動指南和權責清單。關鍵還在于，所有這些，都有賴于全國自上而下“依法治志”的地方志工作法治觀的確立和施行。“依法修志”以地方志編修工作為基礎，而“依法治志”立意于社會主義新方志事業。因此，確立“依法治志”的地方志事業法治觀極其重要。它不僅包含了“依法修志”的功能需要，而且還體現了社會主義新方志事業“依法治志”的發展趨勢和時代要求。從性質和內容上說，“依法治志”是對“依法修志”的超越和完善。從人治到法制，從隨意到必須，從長官意愿到政府職責（制度設計、計劃規劃），從一本書主義到多元志界，從權責清單看依法治志。盡管因種種原因使全國絕大多數地方還難以完全落實《條例》規定的“志（三級志書）、庫（數據庫）、館（方志館）、鑒（年鑒）、用（服務開發）、刊（方志期刊）、網（地情網站）、會（地方志學會）、研（理論研究）”等全部工作內容，但從先進地區實踐和《規劃綱要》施行，以及部分地方已確認的行政權力清單和行政責任清單來看，《條例》規定以外的工作內容，如地方史、部門志、民族志、專業志和鄉鎮甚至于村（社區）等志鑒編修統管，以及地情課題調研、地方城市文化形象宣傳、地方黨委政府決策咨詢以及相關黨刊政刊內參方面的信息編寫等，儼然已和《條例》共同構成新地方志事業“新業態”和發展方向。因此，無論從地方志實踐還是法制化必須來看，“依法治志”更能體現社會主義新方志事業的發展規律和地方志事業在“依法治國”“依法行政”進程中的必然定位。也唯因如此，才能從根本上解決方志實踐發展過程中出現的志書承編主體多元化現象問題，部分地方政府、地方志工作機構、承修部門“有法不依”“違法不糾”和“懶政”“怠政”等問題。

總之，從“依法修志”對官修、官責的編修工作的業務管理到“依法治志”對新方志事業的法制變革，既是國家層面地方志事業“新常態”發展的精準定位，也是地方志法治化發展的時代要求和歷史必然。

鑒于中國特有的方志從民創到官修，已逐步過渡到依法修志，不同程度實現從單一工作到整體事業，從一本書到多本書，從扁平化事業封閉管理到行政化層級管理，從單純的存史思維到綜合的行政法治思維，從專家指導到政府擔責等等，事業發展主線清晰，目標任務越來越明確且鋼性化。僅以各地相繼出臺的史志行政權力清單和行政責任清單來看，依法治志勢在必行。但面臨的嚴峻挑戰，除了依舊眾所周知的行政執法主體定位仍不明確，總體上以事業單位承擔行政執法主體并不符合法治精神之外，更重要的是國家層面上的單一《條例》難以擔當“依法治志”大任。主要緣由有三：

一是既然“工作”已轉變為“事業”，就不能局限于工作規矩，而應有更高的法律規范和法制保障。特別是，《條例》定位、規范的只是國務院及各級政府的工作行為。而作為百業參與、參修的“一方全史”“百科全書”，其實施過程中所要規制的法律行為早已覆蓋百業各界（包括大家日漸形成共識的鄉村史志編修法治化）。許多政府或行政工作部門之外的組織、機構實際上都非依法設立的專職專責常設機構和執法機構。十年的實施也證明，《條例》鋼性不足，彈性有余。典型的《條例》實施十年了，還有多數省（自治區、市）末通過人大常委會出臺相應法規（全國僅有6個省出臺條例）確保及時實施，主要靠行政命令組織編纂工作，本質上并未改變傳統修志范式（歷代中央政府也發布了許多關于修志的命令，其中封建朝廷35份，民國政府11份）。全國本應出臺有關地方志法規、政府規章和規范性文件的3200多個省、市、縣三級政區中，仍有93％政區至今尚還“空白”，無法可依問題整體依舊。導致第二輪修志成敗、快慢和質量高低仍舊參差不齊，無法可依和長官意志在很大程度上仍左右著一縣一市的修志大局。進而造成“一納入、五到位”或“一納入、八到位”，要么純屬倡導性理想化口號，要么變成“一句話”納入或低水平到位。

二是“依法治志”不能滿足于以單一《條例》做支撐。必須逐步建立健全以國家事業大法為主導、相關法規規章相配套的法律法規體系，才可能真正實現全方位、立體化的依法治志。這不僅要求提高國家立法再上臺階、再上檔次，切實解決有法可依問題，還要解決有法必依、執法必嚴、違法必究等一系列問題。我國的法律體系是由憲法、法律、行政法規、地方性法規和部門規章組成的。下位法低于上位法，法律是由全國人大或者全國人大常委會制定的；條例僅是作為行政法規，是由國務院制定的，其法律效力低于法律；地方各級行政法規法律效力又低于國家行政法規，政府規章和規范性文件的效力等級更低。而這些條例、辦法、規定應當屬于國務院和地方各級的行政法規、決定、命令的事項，只能在其權限范圍或地域范圍內施行。其法律效力和等級多屬于中下策。發生沖突時效力，上位法效力大于下位法，特別法優于一般法。發生無法判別其效力時，按照《立法法》的規定由各有權部門裁決。這或許就是國家《條例》已實施十周年，但各級法規、規章和規范性文件各行其是，參差不齊并普遍缺乏法律強制執行力，甚至形同虛設的癥結之一。更遑論依法治志了。

三是“依法治志”要長治久安而非短期行為，亟待全程法律保障。除了國家層面必須出臺提升地方志的法律地位，推動《條例》從政府規章上升為全國性法律，確保落實“依法治志”有法可依外，組建國家史志局以確立依法治志的行政執法機構，明確行政主體似乎不可或缺，并引領、爭取各級地方志工作機構進一步明確行政機構性質，在現有法規、規章賦權范圍內解決職能交叉、模糊等問題，提升法規約束力和可操作性。特別是在厘清行政權力清單和行政責任清單基礎上，進一步賦予地方志工作機構行政審批、行政檢查、行政處罰、行政裁決、行政獎勵等權利，同時也為全國性法律法規的建立健全提供實踐經驗和法理支撐。

K29

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1003-434X（2016）03-0055-03