淺論行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督

方　靜　肖　艷

江陰市人民檢察院，江蘇　江陰　214400

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淺論行政強(qiáng)制措施的檢察監(jiān)督

方靜肖艷

江陰市人民檢察院，江蘇江陰214400

十八屆四中全會提出了“完善對涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)施司法監(jiān)督制度”的要求。本文與檢察工作實(shí)際結(jié)合，通過對行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的必要性進(jìn)行分析，從監(jiān)督原則、監(jiān)督程序、監(jiān)督方式等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，試圖構(gòu)建行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的體系。

行政強(qiáng)制措施；檢察監(jiān)督；必要性；監(jiān)督程序

一、引言

“行政強(qiáng)制具有極大的強(qiáng)制力，它是國家干預(yù)的一種手段，能夠?qū)裆町a(chǎn)生極大的影響，能否合法合理利用是非常重要。”應(yīng)松年教授如是說[1]。合理地利用行政強(qiáng)制措施保障公民的合法權(quán)益，需要我們加強(qiáng)對行政強(qiáng)制的監(jiān)督和制約，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”[2]。《人民檢察院組織法修訂草案稿》增設(shè)了人民檢察院對于行政強(qiáng)制措施以及行政處罰的監(jiān)督權(quán)，檢察院可以對這兩項(xiàng)行政行為進(jìn)行合法審查，切實(shí)保障公民的權(quán)利。檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍擴(kuò)大到行政執(zhí)法監(jiān)督，這體現(xiàn)了依法治國的必然要求，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的重要辦法。

二、加強(qiáng)檢查監(jiān)督的原因

從目前現(xiàn)實(shí)狀況來看，行政執(zhí)法的監(jiān)督體制并不完善，還存在著諸多漏洞。但是行政執(zhí)法規(guī)范對建設(shè)法治國家來說是極為重要的。本文從理論出發(fā)，結(jié)合實(shí)際，研究我國行政執(zhí)法監(jiān)督體系，希望促進(jìn)我國這一體制的發(fā)展。

(一)行政強(qiáng)制措施的自身特點(diǎn)是強(qiáng)化檢察監(jiān)督的內(nèi)在動因

強(qiáng)制性、侵益性和暫時(shí)性是行政強(qiáng)制措施的突出特點(diǎn)。行政強(qiáng)制措施的實(shí)施對象，面對采取的行動沒有反抗能力，國家的強(qiáng)大的強(qiáng)制意志剝奪了實(shí)施對象的反抗權(quán)利。這種強(qiáng)制力是對公民權(quán)利的剝奪與侵害，它使實(shí)施對象本應(yīng)擁有的重要權(quán)利不能完整，人身權(quán)不能行使、財(cái)產(chǎn)權(quán)不能保障。行政強(qiáng)制措施并不是一個(gè)長時(shí)間有效的手段，而是一種暫時(shí)性的處置方法，在這期間輔助其他工作的完成。行政強(qiáng)制措施的特性決定了其必須受到嚴(yán)格的監(jiān)督管理。濫用是缺乏監(jiān)督的必然結(jié)果，在現(xiàn)今狀態(tài)下，行政強(qiáng)制措施缺乏有效的監(jiān)督極易導(dǎo)致公民的權(quán)利受到損害，造成危害社會秩序的后果。我國目前正在建設(shè)法治國家與法治政府，如果不能對其進(jìn)行有效監(jiān)督將極大影響我國的法制建設(shè)，因此必須要對這一行為進(jìn)行監(jiān)督制約。

(二)行政強(qiáng)制措施操作混亂需要加強(qiáng)監(jiān)管

行政強(qiáng)制措施有著極大的適用性，突出表現(xiàn)在領(lǐng)域的多樣化以及手段的豐富性，在現(xiàn)在的社會管理工作開展中發(fā)揮著極大的作用。然而，其缺陷也伴隨著工作的開展不斷暴露出來。由于立法和操作等各方面的原因，行政強(qiáng)制措施的優(yōu)越性并未完全展示出來，反而產(chǎn)生了一些問題。執(zhí)法措施使用不當(dāng)，突破法律規(guī)定、違規(guī)適用等問題及以行政強(qiáng)制措施代替行政處罰等情形在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法環(huán)境中出現(xiàn)頻率較高極大的違背了行政強(qiáng)制措施的設(shè)計(jì)初衷。由于行政強(qiáng)制措施直接涉及的權(quán)利為人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是憲法意義上最為重要的權(quán)利，因此行政強(qiáng)制措施相比之下更加特殊，一旦出現(xiàn)濫用或者違規(guī)適用之后，極易造成巨大的破壞力和影響力，影響正常的公民生活和執(zhí)法活動。因此，行政強(qiáng)制措施必須受到嚴(yán)格的監(jiān)管，不僅具有時(shí)間緊迫性而且是現(xiàn)實(shí)生活的必然要求。

(三)現(xiàn)有監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制固有缺陷與不足是強(qiáng)化檢察的體系因素

行政監(jiān)督與過去相比有著較大的發(fā)展，目前已經(jīng)發(fā)展為多種監(jiān)督并存的復(fù)式監(jiān)督體制，比如“人大”監(jiān)督、行政訴訟等方式，這些差異化的監(jiān)督方式構(gòu)成了現(xiàn)今行政監(jiān)督的體制，保障行政權(quán)力的合法行政，規(guī)制行政行為。但是它們并非毫無缺陷，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也存在著諸多問題。例如，主要是通過定期會議以及書面報(bào)告作為經(jīng)常性監(jiān)督形式的“人大”監(jiān)督，有著明顯的漏洞。被監(jiān)督者往往準(zhǔn)備充分，監(jiān)督措施發(fā)揮作用有限，難以發(fā)現(xiàn)問題。從行政訴訟的角度來講，法院監(jiān)督具有極大的局限性。一方面，法院只能審查具體行政行為，對抽象行政行為不具有審查的權(quán)力，并且只能審查其行為的合法性。另一方面，訴訟程序的繁雜加重了審查工作的負(fù)擔(dān)，不利于審查工作的展開，并且專業(yè)方向知識的儲備能力也影響了法院作為審查嬴政行為主題的可行性。

然而，不同于法院，檢察院本身法律檢察的屬性為檢察院工作的開展提供了極大的便利。無論從審查能力方面還是知識儲備方面，檢察院都有著先天的優(yōu)勢，能夠較好地完成審查監(jiān)督工作。

三、對行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的原則

行政強(qiáng)制措施是行政行為的重要種類，具有行政行為的重要特征。基于公信力等方面考慮，應(yīng)當(dāng)對其保持充分的尊重，在經(jīng)過充分取證與調(diào)查之后，決定是否采取相應(yīng)的措施。并且也要認(rèn)清監(jiān)督與代其履行職責(zé)之間的區(qū)別。既要保障行政行為的開展，又要保障監(jiān)督職責(zé)的履行。

(一)堅(jiān)持由淺入深原則

由于涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政強(qiáng)制措施種類繁多，且具有極高的專業(yè)性，筆者認(rèn)為，對行政行為進(jìn)行監(jiān)督必須要遵守由淺入深原則，不能急功冒進(jìn)，進(jìn)行科學(xué)合理的入手選擇。先由簡單案件著手，獲取經(jīng)驗(yàn)、鍛煉監(jiān)督能力。在能力得到提升之后，再對社會熱點(diǎn)事件，關(guān)注度高的案件進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查監(jiān)督，保障監(jiān)督行為與能力相匹配，完美完成自身監(jiān)督任務(wù)。

(二)堅(jiān)持適時(shí)性原則

法律界有條名言：遲來的正義是非正義。行政行為的實(shí)施具有快速高效的特點(diǎn)，在極短的時(shí)間內(nèi)便可以完成。出于對公權(quán)力的信任，行政行為實(shí)施中也有著內(nèi)部的監(jiān)督行為，因此，對正常的行政行為必須十分謹(jǐn)慎，不得隨意插手行政執(zhí)法過程。但是這并不意味著是對行政執(zhí)法行為的放任自流，而是出自對行政權(quán)力謹(jǐn)慎的考慮。一旦發(fā)生或發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法行為存在違法的可能，必須立刻進(jìn)行介入調(diào)查，及時(shí)將問題解決在搖籃階段，并且對已經(jīng)造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ)，最大限度減少損害。

(三)堅(jiān)持合法性審查原則

檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督具有十分重要的滋味，發(fā)揮著法律矯正的作用。對行政執(zhí)法過程中的違法之處進(jìn)行檢查監(jiān)督。因此檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍僅限于合法范圍，不包括合理范圍。因?yàn)樾姓袨榈暮侠矸秶坏紤]到具體的行為，而且要考慮地域適用性等問題，這其中十分復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)介入的效果并不明顯，而且不能保障結(jié)果的適宜性。

四、行政強(qiáng)制措施檢察監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)

雖然《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》賦予檢察機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制措施法律監(jiān)督權(quán)，但如何進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督還在發(fā)展的過程中。我們迫切需要完善的制度設(shè)計(jì)，來保障監(jiān)督體制的完成，使監(jiān)督行為做到有法可依，更加完善和系統(tǒng)地保障監(jiān)督行為的有效性和可操作性。

(一)監(jiān)督程序的啟動

1.啟動程序

監(jiān)督程序的啟動源于監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法監(jiān)督的線索包括兩個(gè)方面。一方面是檢察機(jī)關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)在日常的辦公活動中接觸到的各類違法行為。行政違法行為不僅限于行政案件，還包括民事案件、自偵案件、刑事案件中的行政違法行為。這些行政違法行為有的具有隱秘性，需要檢察監(jiān)督機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的時(shí)候認(rèn)真負(fù)責(zé)，也要加強(qiáng)自己的處理能力與業(yè)務(wù)水平。另一類是公民對行政機(jī)關(guān)違法行政執(zhí)行的控告和檢舉。這類案件自從《行政訴訟法》修改之后，有著急速增長的趨勢。

2.調(diào)查程序

啟動監(jiān)督程序，檢察機(jī)關(guān)正式介入行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。目前，我國對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)閱卷權(quán)無相關(guān)規(guī)定，在這種情況下，主要是通過協(xié)商的方式來獲取相應(yīng)的閱卷權(quán)，但這種沒有法律依據(jù)保障的調(diào)卷審查權(quán)，在依法治國逐漸深入的未來是否還能得到實(shí)行尚不可知，有著較大隱患。據(jù)此提出以下幾條建議：一、提前明確權(quán)力范圍。在檢查機(jī)關(guān)的調(diào)卷審查權(quán)還尚不明確的今天，必須提前明確權(quán)力的范圍，在權(quán)力范圍之內(nèi)進(jìn)行檢查監(jiān)督工作的開展，并且充分做好事前的交流溝通工作，減少工作中不必要的阻力。二、完善審查監(jiān)督程序，規(guī)制審查監(jiān)督流程。對于監(jiān)督過程中的各種程序性規(guī)定必須遵守，不得逾越法律限定的權(quán)限。對于審批流程必須詳細(xì)規(guī)范，防止法律文書中出現(xiàn)漏洞與不規(guī)范，依法按時(shí)辦理必要手續(xù)。三、聽取當(dāng)事人與當(dāng)事機(jī)關(guān)的解釋與辯解。在現(xiàn)有證據(jù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽取相對人的意見，及時(shí)補(bǔ)充證據(jù)，審核內(nèi)容，保證證據(jù)的真實(shí)性，厘清事實(shí)經(jīng)過。

(二)監(jiān)督方式

檢察機(jī)關(guān)具有檢查監(jiān)督的職責(zé)，有權(quán)依法對區(qū)域內(nèi)所有單位和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督的具體形式有多種，主要有以下幾種：

1.發(fā)出檢察建議

檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一種非訟監(jiān)督形式[3]。對于行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的各種輕微違法行為與程序性的問題，檢察機(jī)關(guān)可以對其采用發(fā)出檢查建議的方式促使其糾正自身的行為，保障公民的合法性權(quán)利不受損害，對于已經(jīng)受到傷害的權(quán)利也可以及時(shí)止損。對于程序中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)出具的檢察建議書可以及時(shí)地告知相關(guān)部門主管機(jī)關(guān)，進(jìn)行針對性、準(zhǔn)確性的提出意見，促進(jìn)其及時(shí)改正，加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力，提高行政執(zhí)法水準(zhǔn)。

2.制發(fā)糾正違法通知書

由于行政強(qiáng)制措施具有極大的強(qiáng)制力，公民權(quán)利處于限制狀態(tài)，如果其執(zhí)法過程中出現(xiàn)問題，必定將造成極大的影響。因此對于行政執(zhí)法過程中明顯違反相關(guān)規(guī)定的行為必須予以糾正，通過糾正違法通知書明確告知相關(guān)單位，促使其采取措施，利用自查糾錯(cuò)改正行為，并且不僅限于程序問題，還有實(shí)質(zhì)性問題。

3.制發(fā)建議追究責(zé)任的檢察意見書

檢察意見書是檢察機(jī)關(guān)的重要文書之一，對檢察工作發(fā)揮著極大的作用。其可以與其他監(jiān)督機(jī)制相結(jié)合，比如內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，形成內(nèi)外合力。其不僅可以對個(gè)人的違法行為進(jìn)行監(jiān)督，而且可以對執(zhí)法單位責(zé)任進(jìn)行追究，如罰款等。

[1]黃秀麗.行政強(qiáng)制法：在爭議中前行[J].人大建設(shè)，2008(5).

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務(wù)印書館，1961：154.

[3]張思卿.檢察大辭典[M].上海：上海辭書出版社，1996：4.

D922.1；D926.3

A

2095-4379-(2016)25-0123-02

方靜(1978-)，女，漢族，江蘇江陰人，本科，江蘇省江陰市人民檢察院，檢察員；肖艷(1988-)，女，漢族，江西永豐人，研究生，江蘇省江陰市人民檢察院，助理檢察員。