加強人大對地方立法審查 夯實依法治國的堅實基礎

楊偉榮

韓山師范學院，廣東 潮州 521041

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加強人大對地方立法審查 夯實依法治國的堅實基礎

楊偉榮

韓山師范學院，廣東 潮州 521041

第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過修改立法法，依法賦予設區的市擁有地方立法權，這對于全面推進依法治國，使更多的更實際更具體的方面和問題納入到法治的正確軌道上具有很大的現實意義。立法工作是依法治國的前提和基礎，地方立法工作作為國家立法工作體系的一個組成部分，其制定的法規成為國家法律體系重要的一個層次和部分，同樣也影響到國家的法治進程和水平，其民主性、科學性和縝密性也不容忽視。因此，在全面鋪開的設區的市地方立法工作時，除了要大力加強在制定地方性法規工作的規劃和領導，對地方立法既要積極又要穩妥推進，要把地方性法規的制定置于高起點嚴要求高標準來做好。而怎么具體落實落細？是否找到一些切入點乃至關鍵點？這是我們可以去探索的。更切實充分發揮人民代表大會包括地方各級人民代表大會的對法規的審查，使各級地方制定的法規既符合憲法、法律、相關法規的要求，維護法律的權威，維護法治的尊嚴和統一；又符合本地區的實際情況，使地方法規能更好更恰當地規范調整相關的各種關系，維護好相關經濟社會發展所需要的良好的秩序，促進本地區經濟社會的發展。這是筆者認為的一個很好的抓手。筆者注意到，在立法法修改和頒行的前后，都有一些專家和代表對此表示了一些擔憂甚至對擴大設區的市的地方立法權的反對，其實最主要的還是對立法質量、法律的權威、法治統一的擔憂，而上述問題的解決有賴于人民代表大會審查職能的行使與履行。

一、人民代表大會對地方性法規的審查既有合法性審查又有適當性的審查

根據我國《立法法(修正案)》和全國人民代表大會和地方各級人民代表大會組織法的規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市(包括省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市)的人民代表大會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準后生效，并由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。《立法法(修正案)》也規定：“設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。”也就是說，對于地方性法規都必須由有權的國家機關即全國人民代表大會及其常務委員會和各相應的地方人民代表大會及其常務委員會進行嚴格審查，必須很好地履行其審查職責，而無論是審議通過還是批準或者是只須備案。

而人民代表大會對地方性法規的審查依據地方性法規制定機關的不同可分兩種。一是地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規進行審查時，既要對其合法性進行審查，也必須進行適當性合理性審查，當然從更實際的大量工作來講，適當性合理性審查可能更為主要，科學立法是對其必然要求。二是全國人民代表大會常務委員會和省、自治區的人民代表大會常務委員會在對下層機關所制定的地方性法規進行審查時，必須對其合法性進行審查。如《立法法修正案》規定：“省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。”通過上層機關的審查，有利于克服地方保護主義，也有利于維護國家法制的統一。

二、人民代表大會對地方性法規的審查既包含實體性審查又包含程序性的審查

從本層級來講，無論哪一層的地方人民代表大會及其常務委員會，在制定地方性法規時都要做到：一是在實體內容上應該在不重復上位法的前提下，根據本地區在相關方面的立法需求和其他相關實際情況，通過充分的調查、必要的論證、全面的研究和討論并借鑒其他地方好的經驗的基礎上提出相關的草案，再按照法律制定的其他程序去進行，使到制定出來的法規成為“立得住、真管用”的好法律。二是在程序上，在地方性法規的制定整個過程上都要嚴格依照立法法的規定程序來進行。如依照立法的規定程序和步驟去進行，如通過建立一定的機制，讓社會公眾在地方立法過程中有渠道、有機會表達看法，提出建議，使地方立法充分體現社情民意，使立法有更廣泛的社會基礎和群眾基礎，使制定出來的法規更容易為民眾所接受、更利于法規的施行和落實。

從上下層級關系上，對于其上一層的地方人民代表大會常務委員會和全國人民代表大會常務委員會來講，在對報請備案和報請批準的地方性法規進行合法性審查時，也都應從實體和程序方面進行審查。

三、人民代表大會對地方性法規的審查采取多種方式相結合

人民代表大會是地方性法規的法定審查機關，其對地方性法規的審查有多種方式。

首先，從制定地方性法規的本級立法機關來講，對法案的審查有三種方式：一是批準且備案。它指的是經過該立法機關的實體和程序方面的審議審查通過而批準實施但仍需報上級人民代表大會常務委員會備案；二是報送上級審查批準。它指的是經過該立法機關的實體和程序方面的審議審查通過但必須報送上級人民代表大會常務委員會審查批準。“省、自治區、直轄市的人民代表大會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民代表大會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行，并由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案”(《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第七條)。三是改變或者撤消。省、自治區、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規。

其次，從受理所報送的法案的上級審查機關即省、自治區人民代表大會常務委員會和全國人民代表大會常務委員會來講，它對法案的審查則有下列三種方式：一是批準，這是我們經常所看到的情形。如省、自治區人民代表大會常務委員會對下層地方人民代表大會報批的法案進行審查后作出的批準決定。在擴大地方立法權的今天，對于地方人民代表大會的省、自治區人民代表大會來講是一個更繁重也是更重要需要做好的工作。二是備案審查。對于報送備案的法案，“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”(《立法法》第九十九條)，有關的專門委員會和常務委員會“可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見。”(《立法法》第一百條)。如全國人民代表大會常務委員會對省、自治區、直轄市人民代表大會報備的法案進行審查后作出相應的各種不同的決定。三是改變或者撤銷，這是最少看到的。如全國人民代表大會和各級地方人民代表大會組織法規定，全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法相抵觸的地方性法規，有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法的自治條例和單行條例；省、自治區人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當的地方性法規。

應該說，在上述的審查具體方式中，“批準”是最重要的審查方式，只有經過嚴格的認真的審查，從合法性到適當性、從實體到程序，都沒有問題，才能批準頒行；而只要批準了，法案就得于成立，就將于規定之時間生效。而采取“備案”審查方式之前，法案其實也已經由相關立法機關審查通過給予批準了；只要沒有其他問題，都不會構成對法案效力的不利影響。但是必須注意的是，即使已經批準且報送的備案，“有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”(《立法法》第九十九條)，提出審查意見，作出不同決定。至于“改變或者撤銷”這種方式，則是對于同憲法法律“相抵觸”、“不適當”的已經生效的地方性法規的有效性所作出的實質性的改變。從通常的意義說，“批準”確實是最重要的審查方式，相關立法機關必須嚴格依法行使其職權履行其職責，但從嚴謹的意義講，“備案審查”和“改變或者撤銷”也是法律審查的重要方式，需要更好運用。

四、為更好地行使和切實履行人民代表大會對地方性法規的審查，需要大力加強立法力量和提高相關人員的立法素質，把法律審查落到實處和細節上

為更好地行使和切實履行人民代表大會對地方性法規的審議審查工作，各級人大應該設立專門和專業的法案審議審查機構，并有力量較強、專業業務能力過硬的細分專業配置合理的團隊。專業的法案審議審查機構為法案的審議審查搭建了一個權威的平臺，而怎樣使通過這個平臺流出的法案真正稱得上權威，經得起合法性和適當性的拷問，很重要的一點，就是人員的立法專業能力。人大對法規的審議審查責任重大而嚴肅，沒有過硬的專業能力是難堪重任的。因此組成一個立法專業能力較強的團隊很重要，這個團隊應包括熟悉立法理論與實踐的法律方面及相關領域的高素質的技術專家和學者。要聚集一批法律、語言文字、相關方面的技術專家，甚至是一些獨立學者，可以將他們吸收進法律審議審查機構或者其外圍組織，依靠這個團隊提高立法技術能力，做到科學立法。

而要把法律審查工作落實好，重在實處和細節。在立法專業能力方面，法律專業的素養和能力是最重要的，這是無容質疑的。相對而言，語言文字的準確性及其邏輯的嚴密性，這是在地方立法工作中極其重要也急亟重視的問題，任何不準確、不嚴謹的文字和邏

輯，都可能會對法規的實施帶來難于估量的后果，會影響到法規的權威性進而影響法律的尊嚴和法制的統一。另外，應保證有充足的時間對法案進行充分的討論和對具體條文的斟酌推敲，不能因為是地方性法規甚至是較低層的地方性法規而放松要求，或者只是為了所謂的工作成績而匆匆走形式走過場。加強和提升相應的專業立法素質和能力，把工作落到實處，重視細節的工作，這特別是擁有立法權的地方人民代表大會行使職權和履行職責所要重視和加強的。

[1]<中華人民共和國立法法(修正案)>(中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第三次會議2015年3月15日通過).

[2]<中華人民共和國全國人民代表大會組織法>(中華人民共和國全國人民代表大會1982-12-10).

[3]<中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法>(中華人民共和國第八屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議1995-2-28).

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