供給測結構性改革對農村法治建設的啟示*

鄒建輝

宜春學院政法學院，江西 宜春 336000

?

供給測結構性改革對農村法治建設的啟示*

鄒建輝

宜春學院政法學院，江西 宜春 336000

一、供給側改革和法治建設的關聯

(一)正確理解供給側結構性改革的基本內涵

2015年11月，習近平總書記主持召開中央財經領導小組第十一次會議，首次提出“供給側改革”。2016年1月，習近平總書記《在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》指出，“供給側結構性改革，重點是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率”。“推進供給側結構性改革，要從生產端入手，重點是促進產能過剩有效化解，促進產業優化重組，降低企業成本，發展戰略性新興產業和現代服務業，增加公共產品和服務供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性。簡言之，就是去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。供給側結構性改革(以下簡稱供給側改革)迅速成為一個新詞和熱詞。

(二)供給側改革離不開法治支持和推動

市場經濟就是法制經濟在我國已經形成廣泛共識，評價一個國家法治進步程度，經濟領域法治水平高低權重很大。盡管我國的經濟體制改革離不開政策的指引，政治主導特征顯著，但具體措施的制定和施行仍需要經由法治來加以實現和提供保障，并通過法治予以完善。這既是經濟規律的客觀要求，也是供給側改革涉及諸多利益調整和重新組合，必然必須仰仗法治的直接原因。“農村法治是以農村作為核心地域的法治，但其涵蓋范圍并不限于農村。首先關于農村的立法可能就是在城市進行或者完成的。研究農村法治要把有關農村的城鎮、機關、事業單位等都納入考察研究的視野，以便對農村法治問題有一個全面的觀測和準確的認識。”(卓澤淵《法治國家論》法律出版社2008版)

從農業供給側改革來看，根據2016年中央“一號文件”精神，當前，農業供給側改革最急迫的有三大方面：通過土地制度改革形成適應市場經濟要求的新型農業經營主體；通過結構調整實現農業領域去產能、降成本、補短板；通過糧食價格體制和補貼制度改革去庫存，形成具有國際競爭力的糧食產業。無論哪個方面，現有的法律法規體系存在量少單薄缺損的狀況，實施過程中阻力不小，困難很多，保護農民現有利益已經比較吃力，侵害農民利益的事件不斷發生，法治資源存量嚴重不足。農業供給側改革涉及更多更深層次的問題，利益格局肯定需要重新排列組合，法治建設增量很急迫，對農村法治建設提出了更高的要求。因此，供給側改革是中國農村面臨的一次新的歷史機遇和挑戰，是三農現代化的一個重要歷史拐點，必將深刻影響農村的社會發展，包括農村法治建設也必將迎來一個嶄新局面。

二、農村供給側改革的主要領域

通過對供給側改革的內涵初步界定可以看出，無論要素端還是生產端，供給側改革都與農村農業農民關系十分密切，任何片面理解供給側改革主要針對城市經濟領域、主要針對企業活動的認識都是片面和危險的，這會導致我們的視線主要停留在城鎮，讓新一輪改革著力點偏離農村，讓農業農村農民錯失歷史機遇。農業供給側改革應該是又一場深刻的農村革命，涉及的領域十分廣泛，既有歷史沿襲下來的土地問題，也有新形勢下出現的勞動力轉移帶來的系列新問題，主要體現在以下幾個方面：1，土地制度改革著力攻克痼疾和突破難點。①穩固的土地承包經營權是解決土地問題的基礎前提。通過重新核實、頒發統一規范的農村土地承包經營權證書，從法律上明確了農民的土地承包權和經營權，農民在這問題上基本沒有什么顧慮。②農村集體經營性建設用地需要依法盤活。這一塊公眾比較關切的是小產權房，實際上涵括的內容更多。比如土地歸集體所有，村組集體和農民個體的關系如何界定，土地進入市場的準入原則等都是迄今尚未很好解決的問題。③村民宅基地的問題，至今還在探索之中，相關立法尚沒有一個整體規劃和時間表。2，農業產業結構調整。包括經營結構調整和生產結構調整。前者主要包括建立新型農業經營主體和新型農業社會化服務體系。3，伴隨農村勞動力轉移出現了很多新情況新問題，需要借助供給側改革予以破解。如留守人員問題，農民工進城融入城市問題，農民工子女受教育問題等。

三、農村供給側改革對法治的吁請和回應

(一)需要提供優質法律產品豐富農村法治建設資源

農村法治資源長期以來十分貧瘠，供應端好的產品稀缺。首先，經濟體制改革發軔于城市，重點在城市，法律產品基本也是為城市經濟改革量身定做，農村長期以來只有一些通用產品，或者諸如農業法這樣的需要大量配套法規才能很好發揮作用的產品，法律服務也與農村的需求不相匹配。其次，需求端自身存在需求不旺，動力不足的問題。農村受傳統文化少訟恥訟意識的影響，涉及法律問題首先想到的并不是法律，而是權力、宗族甚至暴力。源于基層政權和群眾組織觀念陳舊，理念落后，鄉村治理能力不夠，不敢不愿讓法律走進農村，不待見農村群體法治意識增強。加上司法環境的不完美，法律服務質量的低劣和時效的遲滯，導致農村群體法律信仰渙散，法治意識淡薄。再次，農村發展規劃也并沒有將法治建設作為重要內容明確提出目標和任務。

(二)重點領域需要法律全方位有效覆蓋

對于農村農民而言最重要的莫過于土地。現在農村土地或者被征用殆盡或者流轉不暢，作為供應端重要生產要素沒有很好的發揮作用，這個問題解決不好，對農村發展將產生嚴重的不利后果，影響不限于當前，還可能延及長遠。在立法層面，憲法對于農村土地所有權，承包經營權，征收征用等均有了明文規定，但相應的下位法非常分散，位階不高，而大量的政策則由于缺乏法律的剛性，執行起來差異太大，也不便農民掌握，主要依靠法規和政策不能很好實現憲法規定的初衷，需要加大制定法律的力度。農村發生的一些重大法治事件多數都與土地相關。

(三)法治教育期待拓展新途徑探索新形式

農村法治離不開法治教育，而目前農村法治教育形勢不樂觀：需求乏力，供應疲軟。需求乏力體現為法律尚沒有成為生活必需品，即使明顯的涉法議題，也常常被消解。傳統意義上的農村因為勞動力轉移，三留人員增多，對法律的了解接受和運用需要針對性教育。在供應方面，農村法律宣傳沒有找到有效途徑，方式手段沒有考慮農村實際，缺乏組織，存在一陣風，憑心血來潮開展法制宣傳的現象，讓法治文化始終無法在農村與宗族宗教文化相抗衡。

(四)農村法治建設可能的進路和努力方向

1.重視三農立法加快立法步伐。一定要以重視和平視而不是忽視和俯視的眼光關注三農，不要簡單的道義呼吁給農民以關心關懷。具體到法治建設方面，要在深入調研、了解農村現實需求的基礎上，完善涉農立法，既要彌補缺失，更要注重質量，從源頭上做好基礎性的工作。要迎難而上，不能避重就輕，在涉及農村根本性的問題如土地問題上率先突破，否則供應側改革到了農村很可能再次偏離方向。

2.農村法治教育供應側改革至關重要。①法治教育雖然是需求和供應互動的結果，但多年來供應側的變化遠遠小于需求側的變化，導致法治教育效果不彰。進入新時期的農村，法治教育的載體、對象都發生了很大變化，費孝通《鄉土中國》展現的傳統農耕文化的鄉村已經變異，農民的身份和特征也不再是一個戶籍所能概括，對法治教育提出了新的更高的要求②供應側改革如前述廣泛涉及三農，這新一輪的改革帶來的利益調整對農村事關重大，把握好了，是一次難得的發展機遇，把握不好，必將在利益調整中喪失本應屬于自己的利益。法治教育改革，可以為農民在供應側改革中學會審時度勢，權衡利弊，爭取合法權益提供極大幫助，取得有利地位。③農村法治教育改革是全面推進依法治國戰略的重要組成部分，依法治國建設法治國家農村任重道遠。

3.農村法治建設可能的進路和努力方向。①找準工作著力點。現階段的農村空心化現象嚴重，留守人員以老人婦女兒童居多，法治建設首先要從這一現實情況出發，根據對象特點做出規劃，制定方案。②改革老的工作方式和運行模式。農村法治建設是一個系統工程，需要多方面共同參與，同時又無法通過大躍進臨時動員方式實現，也不可能依靠行政命令。只能各守其位各司其職，通過協作推進。過去的經驗模式是政府主導，農民被動參與，出現政府不堪重負，民眾茫然無措，效果虛無縹緲的尷尬。應當建立政府、政府職能部門如司法所，司法機關、法律服務所、律師事務所、法學教育機構、其他社會機構和個人共同參與，分工協作的工作模式，加大供給力度，保證供給的質和量。③以民主法制建設重要節點事件引領法治建設。制度的改革是農民看得見且感受深刻的根本性改革，事關法治建設的大局，一定要做出實效。核心就是村民自治制度的完善和功能實現。④具體工作方式要勇于創新。第一要突出實效原則。法治建設不可能一蹴而就，農民法律信仰、法治意識的增強是一個長期積累的過程，而且必然是一個實踐的過程。要求在推進法治的過程中，從農民的受教育程度，關注領域、與自身聯系疏密等實際出發，善于抓住機遇，以農民喜聞樂見的方式開展工作，拒絕形式主義。如利用發生的事件、案例及時廣泛的開展案例說法事例說法，在農民相對分散的現實情況下，盡可能通過各種方式將農民組織起來，提高工作效率和增強效果。第二要善于調度、組合各種力量為農村法治建設服務。如建議法律服務機構設立專門的涉農服務部門，定期服務、專項服務、個案服務多管齊下。對于高校，要充分利用人才和人力優勢，突出農村法律人才培養培訓工作，改單純輸血為輸血造血并重。對送法下鄉在時效上實用性上做好預案，分區示范，以點帶面，同時建立跟蹤回訪制度。對于社會力量在正確引導的前提下，鼓勵它們按照自己的方式開展工作。

[1]供給側改革到底是什么？[N].人民日報，2015-12-1.

[2]孔祥智.農業供給側結構性改革的基本內涵與政策建議[J].改革，2016(2).

*本文為宜春學院地方發展研究中心課題《宜春市農村法治建設研究》的階段性成果，課題編號2015DF005。

F

A