突出三個(gè)環(huán)節(jié) 把握三個(gè)關(guān)鍵認(rèn)真貫徹落實(shí)《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》

●李杰

突出三個(gè)環(huán)節(jié) 把握三個(gè)關(guān)鍵認(rèn)真貫徹落實(shí)《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》

●李杰*

進(jìn)一步完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，是中央堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，探索新形勢(shì)下預(yù)防化解矛盾糾紛的有效方法和途徑。完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，綜合運(yùn)用調(diào)解、仲裁、訴訟等多種解紛方式，符合中國(guó)傳統(tǒng)價(jià)值觀念，有利于社會(huì)關(guān)系的及時(shí)修復(fù)，是優(yōu)化社會(huì)治理方式、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的重要舉措。2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過的《山東省多元化解糾紛促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），首創(chuàng)用省級(jí)地方立法的形式固定了矛盾多元化解改革實(shí)踐成果，最大限度回應(yīng)社會(huì)對(duì)糾紛解決方式的多元需求，適應(yīng)了社會(huì)矛盾糾紛變化的新需要，為推進(jìn)矛盾多元化解工作提供了法律依據(jù)，必將對(duì)及時(shí)有效化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用，對(duì)當(dāng)前和今后推進(jìn)矛盾多元化解改革具有重要指導(dǎo)意義。

《條例》指出，全省法院要建立健全訴訟與非訴訟對(duì)接的糾紛化解機(jī)制，促進(jìn)在程序適用、效力確認(rèn)、法律指導(dǎo)等方面的有效銜接?！稐l例》于2016年10月1日起施行，作為中、基層人民法院，要把學(xué)習(xí)貫徹《條例》作為當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要任務(wù)來抓，結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)造性地加以貫徹落實(shí)。訴調(diào)對(duì)接工作，是人民法院實(shí)現(xiàn)訴訟與非訴訟解決糾紛機(jī)制有效銜接的關(guān)鍵，是當(dāng)前人民法院參與矛盾糾紛多元化解的核心，人民法院必須以問題意識(shí)為導(dǎo)向，強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)精神，充分發(fā)揮司法的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，實(shí)現(xiàn)訴調(diào)對(duì)接工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化和常態(tài)化。

一、把握糾紛分流環(huán)節(jié)——解決好“委托給誰”的問題

實(shí)現(xiàn)矛盾糾紛分流，是開展訴調(diào)對(duì)接工作的前提。人民法院是矛盾糾紛聚集地，應(yīng)發(fā)揮人民法院訴調(diào)對(duì)接中心糾紛分流的樞紐作用，做好矛盾糾紛的分流化解工作。《條例》指出，當(dāng)事人起訴的民商事糾紛可以通過在人民法院調(diào)解組織名冊(cè)和調(diào)解員名冊(cè)中的組織或者個(gè)人進(jìn)行調(diào)解。根據(jù)《條例》規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前實(shí)踐，矛盾糾紛可以從以下四個(gè)層面分流：

一是將矛盾糾紛分流給駐院特邀調(diào)解員。建立和完善特邀調(diào)解員名冊(cè)制度，是滿足人民群眾矛盾糾紛多元化解的重要方式，也是矛盾糾紛分流的重要途徑。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，人民法院應(yīng)規(guī)范選任程序，從人民調(diào)解員隊(duì)伍或者退休法官、檢察官、仲裁員等選任駐院特邀調(diào)解員，建立特邀調(diào)解員名冊(cè)；明確分流機(jī)構(gòu)，在矛盾糾紛起訴到法院時(shí)，由人民法院立案庭進(jìn)行甄別、引導(dǎo)和分流，分別交由駐院特邀調(diào)解員或者從特邀調(diào)解員名冊(cè)中選擇特邀調(diào)解員進(jìn)行訴前調(diào)解；搭建信息網(wǎng)絡(luò)，建立微信群、qq群作為信息交流、工作聯(lián)系平臺(tái)，做到情況互通、資源共享、分流及時(shí)，提高工作效率，凝聚工作合力。

二是分流給訴訟外調(diào)解組織在人民法院的調(diào)解工作室。相關(guān)調(diào)解組織在人民法院訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)設(shè)立調(diào)解工作室，辦理法院委派或委托調(diào)解的案件，是人民法院和訴訟外調(diào)解組織搭建的“共建、共享、共贏”平臺(tái)，有利于集中社會(huì)資源形成化解矛盾糾紛的合力。人民法院對(duì)于交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、離婚糾紛等多發(fā)案件，可重點(diǎn)加強(qiáng)與交警、勞動(dòng)、婦聯(lián)等部門的溝通聯(lián)系，引導(dǎo)其在法院訴調(diào)對(duì)接中心設(shè)立專門調(diào)解工作室，當(dāng)矛盾糾紛起訴到法院時(shí)，人民法院立案庭通過立案前委派調(diào)解或立案后委托調(diào)解的方式，交由調(diào)解工作室進(jìn)行專業(yè)化調(diào)解。

三是分流給法院專職調(diào)解員。建立法院專職調(diào)解員制度，是實(shí)現(xiàn)調(diào)解與裁判適當(dāng)分離的重要模式，讓擅長(zhǎng)調(diào)解的法官和輔助人員從事調(diào)解指導(dǎo)工作和立案后的專職調(diào)解工作，有利于發(fā)揮專職調(diào)解員的優(yōu)勢(shì)，緩解審判壓力。人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法院專職調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，可選拔未入額法官、法官助理等擔(dān)任，一方面強(qiáng)化對(duì)特邀調(diào)解員和調(diào)解工作室工作人員等訴訟外調(diào)解組織調(diào)解員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，另一方面專項(xiàng)從事立案后的調(diào)解、司法確認(rèn)等工作。

四是分流給其他訴訟外調(diào)解組織。充分發(fā)揮行業(yè)調(diào)解功能，通過專業(yè)組織、專業(yè)人士調(diào)解行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)群眾自身利益。如醫(yī)療損害、專利糾紛等，可在立案前或者立案后，委派或者委托醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)、專利事務(wù)所等進(jìn)行調(diào)解；對(duì)于相鄰關(guān)系、農(nóng)村土地承包等涉及農(nóng)村基層自治組織的相關(guān)糾紛，可委派或者委托基層自治組織調(diào)解委員會(huì)、街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會(huì)、派出所等進(jìn)行調(diào)解化解。人民法院專門負(fù)責(zé)訴調(diào)對(duì)接工作的職能部門，應(yīng)當(dāng)健全與訴訟外調(diào)解組織的溝通聯(lián)系機(jī)制，發(fā)揮涉訴矛盾糾紛分流、調(diào)度、周轉(zhuǎn)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的樞紐作用，暢通矛盾糾紛分流渠道。

二、把握訴調(diào)對(duì)接程序——解決好“怎么委托”的問題

規(guī)范對(duì)接工作程序，是開展訴調(diào)對(duì)接工作的關(guān)鍵。目前，對(duì)于訴調(diào)對(duì)接具體的操作規(guī)程、組織架構(gòu)、流程時(shí)限等沒有明確規(guī)定。人民法院在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)規(guī)范糾紛分流的重點(diǎn)、原則、時(shí)限和程序，細(xì)化工作流程、對(duì)接平臺(tái)、審查確認(rèn)等事項(xiàng)，真正發(fā)揮對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作的引領(lǐng)和保障作用。

一是突出分流糾紛重點(diǎn)。要根據(jù)《條例》規(guī)定，積極探索不同類型民商事糾紛的多元化解工作。當(dāng)前民商事糾紛占涉訴案件的絕對(duì)比重，應(yīng)當(dāng)把委托、委派調(diào)解集中到化解民商事糾紛上來，尤其是重點(diǎn)加大對(duì)于婚姻家庭、交通事故、勞動(dòng)爭(zhēng)議、民間借貸等多發(fā)性糾紛的適用力度。在今后工作中，可以在充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將多元化解糾紛做法推廣至案情簡(jiǎn)單、社會(huì)危害性較小的輕微刑事案件、刑事附帶民事案件民事部分和適合協(xié)調(diào)、和解的行政案件等。

二是明確委托調(diào)解原則。委托、委派調(diào)解應(yīng)當(dāng)貫徹當(dāng)事人意思自治原則，新加坡法官梅達(dá)順在2013年東盟法律學(xué)會(huì)的講話中指出，“通過在法院外達(dá)成相互接受的合意結(jié)果，當(dāng)事人可能更好地獲得正義。協(xié)商一致是以負(fù)擔(dān)得起的方式獲得正義的最好途徑之一?！币虼耍瑔?dòng)訴訟外調(diào)解程序應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意思自治，但是受制于當(dāng)事人對(duì)訴訟外調(diào)解機(jī)制不了解等因素的影響，人民法院可以加大法律釋明和程序引導(dǎo)力度，通過“訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知”“訴訟輔導(dǎo)”等方式，動(dòng)員和引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適宜的訴訟外調(diào)解程序。

三是調(diào)解前置程序設(shè)置。僅僅依靠釋明和引導(dǎo)，尚不能保證訴訟外調(diào)解程序的充分適用，可以借鑒勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序前置的做法，通過修改法律規(guī)定，對(duì)于一定范圍內(nèi)的糾紛，比如當(dāng)事人之間具有特殊身份關(guān)系的訴訟、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的訴訟、小額訴訟等，強(qiáng)制適用訴前調(diào)解程序，否則人民法院不予立案審理。

四是明確委托調(diào)解時(shí)限。遲來的正義為非正義，矛盾糾紛必須在一定時(shí)限內(nèi)解決，才能保障當(dāng)事人合法權(quán)益，彰顯法治權(quán)威。訴訟要遵循審限規(guī)定，訴訟外調(diào)解程序也應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)限內(nèi)完成。民商事案件簡(jiǎn)易程序，一般在三個(gè)月內(nèi)審結(jié)，相對(duì)于訴訟程序，訴訟外調(diào)解程序更加簡(jiǎn)便靈活，因此設(shè)置時(shí)限不宜過長(zhǎng)，可參照簡(jiǎn)易程序一般審限的一半，即一個(gè)半月來掌握，從接到人民法院委托、委派函之次日起算。一方面讓訴訟外調(diào)解組織有足夠時(shí)間開展調(diào)解工作，另一方面也不至于時(shí)間過長(zhǎng)，影響當(dāng)事人訴訟權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

五是明確調(diào)解不成的處理。委派、委托調(diào)解不成的，要及時(shí)啟動(dòng)立案或者審理程序，依法進(jìn)行審理裁判。對(duì)于經(jīng)過訴調(diào)對(duì)接程序的矛盾糾紛，審理時(shí)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加大訴訟調(diào)解力度，確實(shí)調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)由專門的審判團(tuán)隊(duì)通過速裁程序及時(shí)作出裁判。同時(shí)，要重視訴訟外調(diào)解程序的獨(dú)立價(jià)值，建立無爭(zhēng)議事實(shí)確認(rèn)制度，當(dāng)事人在訴訟外調(diào)解過程中認(rèn)可的事實(shí)或者無爭(zhēng)議的事實(shí)，可視為法律上的自認(rèn)，在訴訟程序中直接作為證據(jù)使用。

三、把握好考核環(huán)節(jié)——解決好提高調(diào)解組織工作積極性的問題

嚴(yán)格糾紛多元化解考核，是做好訴調(diào)對(duì)接工作的關(guān)鍵。當(dāng)前，對(duì)于訴訟外糾紛解決機(jī)制建設(shè)，有的單位和部門還存在“幫法院干活”“法院推卸責(zé)任”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，制約了訴訟外糾紛解決機(jī)制建設(shè)的推進(jìn)和落實(shí)力度。應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)《條例》，采取多種措施，充分調(diào)動(dòng)訴訟外糾紛化解的主動(dòng)性和積極性。

一是把矛盾糾紛化解作為法定職責(zé)。建立健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制，是國(guó)家推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要措施，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理的重要方法途徑。要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，發(fā)揮綜治組織協(xié)調(diào)作用，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此，無論從中央精神還是《條例》規(guī)定看，推動(dòng)矛盾糾紛化解不僅僅是政法機(jī)關(guān)的職責(zé)，各部門、各單位均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的工作責(zé)任，根據(jù)各自職能和工作特點(diǎn)，依法處理化解與工作職責(zé)相關(guān)的矛盾糾紛和人民法院委托、委派調(diào)解的矛盾糾紛，真正履行推動(dòng)矛盾糾紛化解的份內(nèi)之責(zé)。

二是強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)的考核引領(lǐng)。矛盾糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)是平安中國(guó)建設(shè)體系的重要內(nèi)容，也是綜治考評(píng)的重要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)細(xì)化完善考核標(biāo)準(zhǔn)，借鑒四川“眉山經(jīng)驗(yàn)”，將民商事案件萬人起訴率、民商事糾紛訴前調(diào)解率、委托委派調(diào)解成功率“三個(gè)比率”納入綜治目標(biāo)考核，對(duì)于矛盾糾紛問題突出或者“三個(gè)比率”不高的部門和單位，通過通報(bào)、約談、掛牌督辦等方式，督促其限期整改、履行職責(zé)。造成嚴(yán)重后果的，實(shí)施“一票否決”，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

三是強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制與經(jīng)費(fèi)保障。經(jīng)費(fèi)保障是推動(dòng)訴調(diào)對(duì)接和矛盾糾紛多元化解的物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)在中央或者省一級(jí)財(cái)政專項(xiàng)列支訴調(diào)對(duì)接或者矛盾糾紛多元化解專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，特別是對(duì)社會(huì)組織設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)、公益性調(diào)解組織及其人員給予適當(dāng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助和補(bǔ)貼。對(duì)于完成人民法院委托或者委派調(diào)解的、在“三個(gè)比率”考核中成績(jī)優(yōu)秀的，可給予一定物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。

四是依法進(jìn)行司法確認(rèn)。通過依法司法確認(rèn)，賦予訴訟外調(diào)解協(xié)議法律效力，作為訴訟外調(diào)解組織而言，其辛苦的工作得到認(rèn)可和肯定，有利于增強(qiáng)其工作的尊榮感和成就感；作為糾紛當(dāng)事人而言，調(diào)解協(xié)議有了國(guó)家強(qiáng)制力保障，法律關(guān)系更加穩(wěn)固，進(jìn)而也增強(qiáng)了選擇訴訟外調(diào)解方式的動(dòng)力和信心。

責(zé)任編校：馮波

*作者系萊蕪市中級(jí)人民法院黨組書記、院長(zhǎng)。