居民身份證年齡與檔案年齡不一致時如何認定退休年齡

●蘇寧雪

居民身份證年齡與檔案年齡不一致時如何認定退休年齡

●蘇寧雪

【要點】

該案例涉及居民身份證年齡與檔案記載年齡不一致時，如何認定退休年齡的問題。在選擇適用法律、法規和規范性文件時，應首先辨別其功能，在功能相同的情況下，優先適用效力級別高的文件；在功能不一致時，可以優先適用與相關事務聯系緊密的文件。

【案情】

上訴人（原審原告）：呂紹竹。

被上訴人（原審被告）：海陽市人力資源和社會保障局。

原告呂紹竹于1987年12月31日被原海陽縣勞動局錄用為原海陽縣針織廠全民農民合同制工人，居民身份證載明其出生時間是1962 年12月25日。2013年1月，其向海陽市人力資源和社會保障局提出退休申請。海陽市人力資源和社會保障局經審查，呂紹竹檔案中1987年招工表最早記載其出生時間為1964年11月29日，其檔案中職工登記表、就業培訓結業表、體檢表、工資表記載均為1964年11月出生。海陽市人力資源和社會保障局以其職工檔案記載年齡未達到法定退休年齡為由，不予辦理。2013年7月23日，呂紹竹向海陽市人民政府提起行政復議，海陽市人民政府駁回了其復議申請。呂紹竹不服，向法院提起行政訴訟，請求判令海陽市人力資源和社會保障局履行為其辦理審核退休的法定職責，并賠償由此引起的經濟損失。

【審理】

海陽市人民法院一審認為，原告呂紹竹具有提起行政訴訟的主體資格，被告海陽市人力資源和社會保障局是依照法定職權審核并決定是否給予辦理退休的機關，主體適格。根據國發（1978）104號文件第一條規定：“全民所有制企業……工人，男年滿60周歲，女年滿50周歲，連續工齡滿10年的，應該退休。”原告系全民所有制企業工人，應享有達到法定條件退休的權利。根據勞社部發（1999）8號文件規定：“對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的時間為準。”本案中，原告呂紹竹提出退休申請，被告海陽市人力資源和社會保障局依照法定職責進行了審核，原告身份證記載出生時間與其個人檔案記載出生時間不一致，被告依據上述規定認定原告出生時間為1964年11月，未達到法定退休年齡，不予辦理退休，并告知原告。被告對原告提出退休申請進行審核并作出不予辦理退休決定的行為，程序合法，事實清楚，適用法律正確。被告已履行了法定職責，不存在違法行為。因此，原告主張其職工檔案記載的出生時間錯誤，無事實和法律依據，依法不予支持。原告主張被告賠償經濟損失，沒有法律依據，亦不予支持。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規定，判決駁回原告呂紹竹的訴訟請求。

一審宣判后，呂紹竹不服，向煙臺市中級人民法院提起上訴。

煙臺市中級人民法院二審認為。本案的焦點問題有兩個：一是海陽市人力資源和社會保障局為呂紹竹辦理退休審核的行為是否合法。二是海陽市人力資源和社會保障局應否承擔行政賠償責任。

針對第一個焦點問題，二審法院認為，勞社部發（1999）8號《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》文件規定：“對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的時間為準。要加強對居民身份證和職工檔案的管理，嚴禁隨意更改職工出生時間和編造檔案。”煙人社發（2013）26號《關于進一步規范全市企業職工退休審批工作的通知》規定：“從嚴認定職工出生時間。繼續實行職工檔案與居民身份證相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案記載的出生時間為準；職工檔案中有幾個不同出生時間的，以招工表、錄用表、入伍政審表等，批準其參加工作的正式表上記載的時間為準。”勞社部發（1999）8號文和煙人社發（2013）26號文是關于辦理職工退休手續的專門規范性文件，是海陽市人力資源和社會保障局在辦理退休手續時計算退休時間的規范性依據。辦理職工退休手續應依據組織、勞動人事部門根據本人所建立的檔案。本案中，呂紹竹提出退休申請，海陽市人力資源和社會保障局依照法定職責進行了審核。根據呂紹竹檔案記載，其檔案中1987年招工表最早記載其出生時間為1964年11月29日，且其檔案中職工登記表、就業培訓結業表、體檢表、工資表均記載為1964年11月出生，海陽市人力資源和社會保障局依據上述規定認定呂紹竹出生時間為1964年11月，未達到法定退休年齡，不予辦理退休，被上訴人的審核行為，適用法律正確。

針對第二個焦點問題，二審法院認為，呂紹竹向海陽市人力資源和社會保障局提出退休申請，海陽市人力資源和社會保障局依照法定職責進行了審核，海陽市人力資源和社會保障局已履行了法定職責，不存在違法行為。行政機關承擔行政賠償責任的前提是行政行為違法，海陽市人力資源和社會保障局不存在違法行政行為，呂紹竹主張由海陽市人力資源和社會保障局賠償經濟損失，于法無據。一審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。

據此，煙臺市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第（1）項之規定，判決：駁回上訴，維持原判。

【評析】

關于居民身份證與檔案記載年齡不一致如何確定退休年齡的問題，在行政審判司法實踐中，近年來，該類案件呈上升趨勢。其根本原因就是在本世紀八十年代，企業招工和機關招干時，檔案記載年齡與居民身份證沒有統一起來，那時囿于條件限制，計算機尚未聯網，兩者年齡不一致，現象在全國各地較為普遍。故對退休年齡進行確定時，如何處理居民身份證年齡與檔案記載年齡不一致的問題，具有普遍意義。

本案在討論海陽市人力資源和社會保障局為呂紹竹辦理退休審核行為是否合法時，審理中存在兩種處理意見：

一種意見認為，根據《中華人民共和國居民身份證法》和公安部《關于在全國范圍內實施居民身份證使用和查驗制度的請示的通知》（【89】公發15號）的相關規定，居民身份證是國家法定的證明公民個人身份的證件，居民身份證登記的項目包括姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼等信息，具有一定的權威性，并可用作辦理聘用、雇傭和離退休手續，除非確有證據證明該居民身份證記載的時間與客觀事實不符。而部門規章不能對抗效力更高的法律規定，本案應適用居民身份證法而非部門規章。本案中，呂紹竹的居民身份證載明其出生時間是1962年12月25日，2013年1月其申請退休時，已達到50周歲法定退休年齡，海陽市人力資源和社會保障局應為其辦理退休手續。

第二種意見認為，勞社部發（1999）8號《關于制止和糾正違反國家規定辦理企業職工提前退休有關問題的通知》文件規定：“對職工出生時間的認定，實行居民身份證與職工檔案相結合的辦法。當本人身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的時間為準。”該規定作為勞動保障部門制定的指導如何計算退休時間的專門規范性文件，對居民身份證與職工檔案記載年齡產生分歧時作出了明確的規定，呂紹竹檔案中1987年招工表最早記載其出生時間為1964年11月29日，且其檔案中職工登記表、就業培訓結業表、體檢表、工資表均記載為1964年11月出生，2013年1月其申請退休時，尚未達到50周歲法定退休年齡，海陽市人力資源和社會保障局對其退休申請未予辦理，并不違法。

本案最終確定了第二種意見，本案在研究中，對案件事實沒有爭議，關鍵在于對相關法律法規適用上理解。根據《中華人民共和國立法法》第91條的規定：“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。”根據行政體系的特征，一般來說，某一行政機關通常不會適用其他主管部門的規定，如地方勞動保障部門在其行政管理中通常會適用其本部門的規定，不會適用公安部門的規定，同樣，公安部門在其行使公安行政職權管理中也通常不會適用勞動保障部門的規定。本案中，公安部【89】公發15號文與勞社部發【1999】8號文，兩者皆屬于部門規章，具有同等的法律效力，在各自的權限范圍內施行。勞動保障部門認定退休職工出生日期與公安行政部門戶籍、居民身份證管理并不矛盾，僅是適用范圍各不相同；而且勞社部發【1999】8號文是為規范企業職工退休審批工作，針對職工身份證與檔案記載的出生時間不一致的具體情況，對職工出生時間的認定作出的專門規定，其作為勞動保障部門指導如何計算退休時間的專門規范性文件，明確規定了當居民身份證與檔案記載的出生日期不一致時的適用原則，兩者不存在法律適用不當的問題。同時，勞社部發【1999】8號文要求對職工的居民身份證和職工檔案同時進行嚴格審核，確保職工的退休年齡準確無誤，這是其根本的出發點。至于勞社部發【1999】8號文是否違反作為上位法的《中華人民共和國居民身份證法》，可以從以下三個層面分析。首先，《中華人民共和國居民身份證法》的位階屬于法律，勞社部發【1999】8號文屬于部門規章，勞社部制定該規章時不得與其相抵觸。其次，作為上位法的《中華人民共和國居民身份證法》對居民身份證所記載的內容、性質、用途等均作了明確的規定，但對于其記載的出生日期是否應視為正確的、唯一的居民出生日期，并未作明確規定，而且《中華人民共和國居民身份證法》第十一條規定，居民身份證登記項目出現錯誤的，公安機關應當及時更正，換發新證。第三，勞社部發【1999】8號文明確了當居民身份證與檔案記載的出生日期不一致時的適用原則，而這個原則應當是勞動保障部門在總結長期的日常工作經驗后而制定的。現實中，很多參保人員的身份證與其檔案記載的年齡不一致，有些人甚至出于某種利益的考慮，會“偷偷”更改出生年齡而達到非法目的。行政訴訟中，在選擇適用法律、法規和規范性文件時，應首先辨別其功能，在功能不一致時，應優先適用與相關事務聯系緊密的文件。本案中，雖然《中華人民共和國居民身份證法》的效力級別高于勞社部發（1999）8號文件，但《中華人民共和國居民身份證法》不具有明確指導如何計算退休時間的作用，而勞社部發（1999）8號文件是勞動保障部門制定的指導如何計算退休時間的專門規范性文件，因此可優先適用后者。當居民身份證與檔案記載的出生時間不一致時，以本人檔案最先記載的出生時間為準的規定更符合公序良俗的原則，也并未違反《中華人民共和國居民身份證法》的立法宗旨和初衷。

另外，本案中呂紹竹還請求判令海陽市人力資源和社會保障局賠償因不履行為其辦理審核退休的法定職責引起的經濟損失。行政賠償只有在符合行政賠償責任構成要件的前提下，行政機關才會對行政侵權行為造成的損害承擔賠償責任。行政賠償責任的構成要件，一是行政機關存在違法行為；二是行政機關的違法行為給公民、法人和其他組織造成了實際的損害；三是行政機關的違法行為與公民、法人和其他組織的實際損害之間存在因果關系。行政機關若沒有違法就不能承擔行政賠償責任。本案中，呂紹竹請求判令海陽市人力資源和社會保障局賠償因不履行為其辦理審核退休的法定職責引起的經濟損失的訴訟請求，既無證據支持，亦不符合行政賠償的法定構成要件，故依法應予駁回。

（作者單位：煙臺市中級人民法院）

責任編校：山瑩