司法建議制度的現狀、定位與完善
——以人民法院參與社會治理創新實踐為視角

●魏培培

司法建議制度的現狀、定位與完善
——以人民法院參與社會治理創新實踐為視角

●魏培培

【內容提要】 司法建議制度為人民法院延伸法律服務領域、參與社會治理創新等提供了可循路徑，但該制度存在兩大“困境”：一是法律上“越權”的質疑，即定位不夠清晰，二是“反饋率不高”等問題，即人民法院與被建議方互動不夠通暢。文章從定位方面入手，對司法建議制度的性質、功能與邊界進行了詳細闡釋。

司法建議 制度定位 社會治理

一、現狀：梳理司法建議的立法與實踐狀況

（一）立法現狀：我國未對司法建議進行系統規范的立法

首先，法律法規對司法建議未有系統明確的規定，有關司法建議的法律條文散落分布在《民事訴訟法》《行政訴訟法》等法律規范中，如《民事訴訟法》第114條、《行政訴訟法》第66條、第96條之規定。還有學者認為，《人民法院組織法》第3條規定的“人民法院用它的全部活動教育公民忠于社會主義祖國，自覺遵守憲法和法律”，其中“全部活動”也包括提出司法建議。

另外，許多關于司法建議的規定顯見于各種政策性文件當中，其中最具代表性的，即最高人民法院2007年下發的《關于進一步加強司法建議工作為構建社會主義和諧社會提供司法服務的通知》和2012年下發的《關于加強司法建議工作的意見》。這些通知、意見多側重于法院系統內部約束。

有人提出，法律法規雖在一定程度上確認了司法建議存在的合法性，但其不僅缺乏系統性，且對人民法院的司法建議權規定的范圍較為狹窄，這導致法院在法律明確規定的情形之外提出的大量司法建議，被認為是一種“越法維權”。此外，各種政策性文件因多側重法院系統內部約束，對解釋這種法律上“越權”的質疑，并未起到太大作用。從立法層面看，司法建議處境尷尬。

（二）實踐現狀之一：司法建議制度發揮的積極作用

2012年最高人民法院《關于加強司法建議工作的意見》，明確列舉了人民法院可以發出司法建議的10種情形，比如：（1）涉及經濟社會發展重大問題需要相關方面積極加以應對的；（2）相關行業或部門工作中存在的普遍性問題，需要有關單位采取措施的……筆者從司法建議的作用角度，將其歸納為裁判執行、裁判補充、服務大局、綜合治理、民生保障五種類型，并從60篇優秀司法建議中挑選了相應例證。（裁判執行型因系審判執行工作的一部分，且有法律明確規定，在此不作列舉）

1.裁判補充型：擴大審判效果。例：2011年，武漢市中級人民法院審理首例淘寶侵權案，廣州市芳奈服飾有限公司因淘寶店鋪涉嫌售假，將淘寶網及武漢籍賣家劉某訴至法院。武漢中院雖然駁回了原告對淘寶公司的訴訟請求，但在宣判時向淘寶公司提出了加強技術監管、建立知識產權聯動保護機制、加強網絡商家身份審查等司法建議，既保障和推動了新興經濟事物的發展完善，也對案件裁判起到了較好的補充作用。

2.服務大局型：參與公共政策。例：2008年，汶川地震給人民群眾生命財產造成重大損失，為保障災后救助和重建工作順利開展，預防和減少涉災行政訴訟，成都市中級人民法院結合在審判實踐中積累的大量實踐經驗，就因災可能引發的各類糾紛進行了梳理與分析，并形成了詳實的司法建議，得到中央領導高度重視，有效避免了因災糾紛的集中、大范圍爆發，為保障災后救助和重建工作開展、預防減少涉災行政訴訟提供了有效處理思路。①全國法院優秀司法建議選編編委會：《全國法院優秀司法建議選編》，人民法院出版社2013年版，第14頁。

3.綜合治理型：堵塞管理漏洞。例：2013年，北京市朝陽區人民法院審理“試藥索賠案”，八旬老太試藥休克，因所試藥品賠償保險在藥監部門均無備案，被告拜耳醫藥公司拒絕提供保單，導致老太索賠官司被拖四年后才獲一審判決。之后，法院向國家食品藥品監督管理總局發出司法建議，國家食品藥品監督管理總局赴法院開展調研，并根據法院建議，修訂相關法律法規，最大限度保護受試者權益和安全。

4.民生保障型：教育保護并存。例：2013年，梅州市中級人民法院對加強動物檢疫和病死動物無害化處理，堵塞食品安全漏洞問題，向梅州市政府發出司法建議。梅州市政府收到司法建議后，召開專題會議研究部署，市畜牧獸醫局派出工作組赴各縣督導，市經濟和信息化局派人專程到梅州中院反饋整改情況，有效保障了人民群眾“舌尖上的安全”。②趙俊梅：《司法建議：柔性指點 剛性效果》，載《人民法院報》2014年3月9日。

以上優秀司法建議的存在充分證明，司法建議提出方與被建議方的良性互動，能夠發揮十分重要的積極作用，產生十分可觀的制度價值。

（三）實踐現狀之二：司法建議制度存在的突出問題

1.被建議方的“漠然”回應。司法建議的核心在于參與社會治理，其本身預設的前提，是被建議方為了自身利益的最大化，必然會主動獲取建議信息，并適時調整自身的行為，進而促進社會和諧的構建。然而，這種“理性人”的假設并不成立，即被建議方主動從司法建議中獲取社會治理創新信息的意識尚未形成。

筆者收集了14份不同法院有關司法建議工作開展情況的調研報告，其中高級法院作出的調研報告3份，中級法院2份，基層法院9份。在14份報告中，有12份提到了司法建議反饋率偏低的現象。如2012年，山東省高級人民法院對全省法院司法建議工作開展情況進行調研，發現多數法院反饋率在50%以下，一些法院反饋率不足20%，對訴訟法提出的兩種法定情形，反饋率也只有56.4%；③山東省高級人民法院研究室：《關于山東法院司法建議工作的調研報告》，載《山東審判》2012年第2期。廣東省高級人民法院對全省14個代表性地市法院的司法建議工作進行調研，得出的結論是司法建議反饋和采納總體比例不高，相當一部分司法建議發出后杳無音信。④徐春建、趙軍、劉思彬、王建平、孫明飛、鄭穎：《化務虛為求實，以司法建議促審判工作——廣東省高級人民法院關于加強和改進司法建議工作的調研報告》，載《人民法院報》2012年10月18日。被建議方對司法建議的“漠然”，很大程度上源于不少被建議方將司法建議看作是一個單位對另一個單位的投訴，享有裁判權的法院成為尷尬的“投訴人”。更重要的是，許多被建議單位在收到司法建議后，認為發出承認錯誤的反饋會成為對本單位不利的證據，對自己正在進行或將來可能發生的訴訟產生不利影響，或擔心反饋會成為其被上級單位或主管部門追責的依據⑤黃建平、樊小榮：《淺析司法建議在審判實務中的現狀及幾點建議》，載http://court.gmw.cn/html/article/201311/20/143385.sht，2015年6月29日訪問。……重重顧慮讓許多好的“參謀良方”付諸東流。

2.法官“吃力不討好”的尷尬。在案多人少、新類型案件頻出的現實背景下，法官本身的工作壓力較大，一方面制作司法建議會耗費法官的時間成本和精力成本，另一方面當法官懷著“治病救人”的較高期望值制作了司法建議，而被建議方置之不理，導致司法建議如“泥牛入海”時，法官容易產生不被尊重的感覺。

當物質上和精神上均無法得到應有的激勵時，法官易對司法建議產生排斥心理。通過問卷調查可以發現，當被問及“遇到需要提出司法建議的情形時，你是否會提出司法建議”，有82%的法官選擇了審判任務繁重、沒有時間或多一事不如少一事。當被問及“什么因素讓你沒有提出司法建議”時，有34%的法官選擇了得不到應有的尊重。

在外部環境不樂觀，個別法官本身認識又不到位的情況下，甚至出現個別法官為了完任務而隨意選取建議問題、專門挑選自己熟悉的單位發送司法建議以保證反饋率的“本末倒置”現象。司法建議格式不規范、內容空洞、時效性差、被建議單位地址和負責人未得以確認即發送等問題，更是頻頻出現。

二、定位：回應司法建議法律上“越權”的質疑

（一）性質定位：地方性法律現象，審判權的自然“衍生”

我國的司法發展不同于西方，其本身即有著獨特的“地方性知識”。

首先，我國司法與行政的互動歷來十分密切，法官在解決糾紛之外，一直發揮著社會價值傳播、大眾啟蒙等作用。中華法文化的長期積淀，也形成了執法、明理、原情的內在統一關系，而且這種文化傳統已深深嵌入到社會發展與百姓意識當中。雖然司法建議制度的最初設計是向蘇聯學習，但其之所以能夠在實踐中逐步發展，與其較好地秉承了中國古代司法傳統密不可分。

其次，當前我國立法權、司法權、行政權三權既要分權和制約，又要相互合作的憲政體制，決定了我國法院不能像西方法院那樣完全采取消極被動的態度。⑥鄭智航：《司法建議制度設計的認識偏差及校正——以法院參與社會管理創新為背景》，載《法學》2015年第2期。在我國的憲政體制下，司法接受黨的領導，司法的任務不僅限于裁決案件與爭議，還要維護國家的法治和秩序；司法要相對獨立，但不要求與外界完全隔絕；法院要自律，但“自律”不要求法院對在裁決案件與爭議中發現的相關問題保持沉默。⑦姜明安：《關于司法建議的認識》，載《人民日報》2007年3月20日。在這種體制下，司法想要“兩耳不聞窗外事”，既不現實，也不符合國情。

因此，司法建議一方面是繼承了我國的司法傳統、基于獨特人文環境特征而存在的地方性法律現象；另一方面，它作為人民法院在社會轉型的大背景下，服務于國家發展與社會治理的基本方式，是基于我國的憲政體制和當前國情而存在的時代性法律現象；更重要的是，司法建議是人民法院審判權的自然延伸與提升，其作為審判權的“衍生”權力，依賴于審判權的正當性，同時，其具有“非裁判屬性”和“軟法屬性”，并不直接參與裁判，也無強制力，這些都決定了司法建議并不依賴法律的明確確認，因此亦不存在“越權”問題。

（二）功能定位：人民法院參與社會治理創新的制度媒介

當前我國經濟社會的迅速變遷，基于現實國情考量，黨的十八屆三中全會提出創新社會治理體制。司法建議在擴大審判效果、堵塞管理漏洞等方面發揮著重要作用，這些在本質上均可歸于人民法院參與社會治理創新的范疇。人民法院的制度有很多，包括調解制度、和解制度、訓誡制度、司法建議制度等，但從治理的互動性來看，司法建議制度能夠提供主體廣泛參與的可能性以及相對自由和寬松的環境，因此最能契合社會治理創新“目標一致”、“共同參與”等要求。

治理思維下的司法建議制度，不僅為人民法院參與社會治理創新提供媒介，也在此過程中不斷推動著人民法院角色轉變。在新的治理思維下，人民法院在發現問題后，通過開啟司法建議制度，組織廣大利益相關者圍繞共同目標展開互動與交流。在司法建議的決策和執行中，人民法院不再是“一元”的、絕對的權威，而是與“多元”參與主體享有平等的地位，在這種民主觀念下，法院在針對審判執行中發現的問題發送司法建議，尤其是涉及“法外領域”的問題時，不是“發號施令”，而更多側重程序上的啟動與保障。

此外，人民法院在通過司法建議發揮司法整合功能的同時，也在潛移默化中引導著社會觀念和意識，比如人民法院在針對民生問題向有關單位發送司法建議的同時，也會從側面激發人民群眾對這些問題的關注。公眾的意識觀念，比如民主意識、法治觀念等，都在潛移默化中得到教諭和啟示，這也是參與社會治理的重要內容。

（三）邊界定位：獨立于審判權，亦不能過度干擾行政權

首先，司法建議雖是審判權的延伸，但其必須獨立于審判權之外。因司法建議具有“軟法屬性”，其本身不具有法律約束力，同時也就擁有相對自由的發揮空間。這種發揮空間與法官的自由裁量權不同，因為法官的自由裁量權是在法定諸要素已滿足的前提下，基于事實依據和法律授權，在法律規定的幅度和范圍之內享有選擇權，相比之下，司法建議的自由發揮空間較大。

如果司法建議權侵蝕審判權，以建議替代裁判，必將產生權力尋租的空間，滋生司法“綏靖主義”，導致司法不公的產生。此種現象比較容易出現于行政訴訟中，尤其是行政權過度膨脹的情況下，個別以司法建議代替案件裁判的情況出現，嚴重損害了司法權威與公信。因此，司法建議必須獨立于審判權，其啟動的前提，應當是人民法院已窮盡一切職能手段和裁判方式。

其次，司法建議不能過度干擾以行政權為中心的其他權力。一方面，審判權是司法建議的母體，司法建議不能脫離審判權基礎而無限擴張，否則容易導致“司法萬能”和“無政府主義”產生；另一方面，司法建議內容多涉及“法外領域”，法官知識范圍的有限性，決定其不可能熟悉所有領域，也不能保證其發送的所有司法建議都符合科學實際，因此，司法建議只能提出問題和建議，并在力所能及的范圍內創造一個解決問題的平臺，在程序上保障和促進其解決和完善，不能利用強制手段等干擾行政權。

三、完善：回應司法建議“反饋率不高”等問題

（一）引入跟蹤監督機制：司法建議全面公開

司法建議要得以認真落實，也應當全面公開，接受社會各界的全方位監督。

首先，在司法公開的大背景下，司法建議公開是司法公開的應有之義。司法建議應通過公開進入公眾視野，使公眾認識到人民法院向被建議者發出司法建議的職能，在被建議者拒絕回應或反饋不徹底的情況下，因司法建議多最終牽涉到公眾切身利益，公眾無疑會成為督促被建議方積極改進的直接、有效力量。同時，公開也能倒逼法官提高司法建議撰寫質量，使司法建議更符合廣大人民群眾的意志，讓群眾信服。

其次，依托司法公開“三大平臺”建設，以及法院信息化建設，充分利用微博、微信、門戶網站等平臺，開辟專門的司法建議公開專欄，除個別不宜公開的司法建議，如涉及國家秘密、未成年人犯罪、個人隱私等內容的，依法不予公開之外，將其余的司法建議相關裁判文書、建議內容、限時反饋情況、問題整改情況等，及時更新到司法建議公開平臺，供被建議方及社會公眾隨時查閱。與此同時，利用互聯網等便利條件，建立與人大、黨委、政府等部門以及外宣媒體的信息共享平臺，更加方便司法建議的獲取、共享與監督。

（二）豐富司法建議形式：提高建議可接受性

司法建議只有被接受，才能產生建議效果，可接受性也是司法建議質量的一部分。筆者認為，司法建議畢竟不是裁判文書，為了達到建議效果，可以不拘泥于形式，且有些地方法院已進行了相關方面的探索。比如，2015年6月，南京市中級人民法院“咆哮體”司法建議迅速走紅網絡，其語言詼諧幽默、針對性強，讀后讓人記憶深刻，如其針對保險公司發送的司法建議內容如下：

“十幾年前就判你們一些格式條款無效，年年判、月月判，你們就是不能改是吧！就算不改，把字體搞大、搞黑、搞紅、搞個下劃線不行呀！每年掙辣么多錢，合同條款寫得密密麻麻字一點點小，寫清楚敞亮點能費多少紙呀！”

在通過司法建議參與社會治理創新過程中，人民法院正在從管理者、權威者向啟動者、組織者的角色轉變，追求適當靈活的形式，更利于實現更多利益相關者的多方互動與參與。因此，司法建議除個案建議、類案建議、綜合性建議等類型外，也可以根據實際情況以典型案例、政務手機報、宣傳手冊、分析年報、聯席會議、專題座談會等更豐富、更人性化的形式和載體呈現，改變“文來文往”的發送、反饋形式，⑧魏新璋、葛紅偉、楊治、夏祖銀：《積極延伸審判職能，助力法治浙江建設——浙江高院關于2014年開展司法建議工作的調研報告》，載《人民法院報》2015年1月15日。以最大限度減少被建議方的抵觸情緒，增加司法建議的可接受性。

（三）建立質量保障機制：建議追求“少而精”

保障司法建議的質量，是提高建議反饋率、增強建議效果的根本。

首先，應當確保建議問題“找得準”。如果建議問題對被建議方來說“可有可無”“不痛不癢”，那么即使建議內容再完善、語言再優美，也沒有太大實際意義。人民法院應當樹立精品意識，將日常調研與司法建議工作結合起來，善于從紛繁復雜的案件中發現、整理、集萃、提煉問題、漏洞，使司法建議不僅能切中問題要害，還能減少案件成訟，一舉兩得。

其次，應當確保建議要素齊全、科學合理。雖然建議形式要創新，但無論何種形式的司法建議，其基本要素都應當科學完備，其內容也要充分考慮法院、法官的角色定位，即使使用詼諧幽默的語言，也要反復推敲、字斟句酌，防止出現含糊不清、意思不明，以及問題分析空洞、說理淺顯、依據不明等問題。

另外，司法建議應當追求“少而精”。對于能夠通過審判執行解決的問題，絕不能借助司法建議方式解決，應當最大限度遵循“必要性”原則，摒棄片面追求數量的現象，以“優秀司法建議評比”代替“司法建議數量考核”，建立內部獎懲機制，對提出優秀司法建議并被采納或推廣的法官，在通聯宣傳考核中予以加分，并給予相應的物質精神激勵，提高法官制作優秀司法建議的積極性。

（作者單位：日照市東港區人民法院）

責任編校：姜燕