論行政立案登記制

黃月蘭

廈門市集美區(qū)人民法院，福建 廈門 361000

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論行政立案登記制

黃月蘭

廈門市集美區(qū)人民法院，福建 廈門 361000

新行政立案登記制下，行政訴訟案件量飆升，“立案難”等問(wèn)題得到有效治理，但同樣也存在著法律適用不一、濫訴纏訴等問(wèn)題，筆者認(rèn)為要從新法律法規(guī)下落實(shí)好立案登記制，要“寬”于收件立案制度，也要“嚴(yán)”于規(guī)范立案法律規(guī)定和程序。

立案登記制；起訴期限；不予立案；濫訴

一、飛躍式的行政收案情況

新《行政訴訟法》于2015年5月1日起實(shí)施，這是行政訴訟法實(shí)施24年來(lái)的首次大修，這次修法，主要針對(duì)的就是行政“立案難”“進(jìn)門難”等問(wèn)題，改革行政案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人合法訴權(quán)。立案登記制實(shí)施后，行政案件出現(xiàn)了飛躍式的增長(zhǎng)。來(lái)自最高法的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，自2015年5月1日至2016年3月，全國(guó)法院登記立案1420萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)28.44%。其中行政起訴22萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)60.97%。案件數(shù)量激增，新類型案件層出不窮，司法審判面臨更大的挑戰(zhàn)。

二、新規(guī)下的行政立案登記制存在的問(wèn)題

(一)登記立案中部分法律適用存在爭(zhēng)議

1.起訴期限

新法將一般起訴期限由原來(lái)的3個(gè)月延長(zhǎng)至6個(gè)月，這同其他國(guó)家行政訴訟相比也是較長(zhǎng)的，如英國(guó)的起訴期限為3個(gè)月，法國(guó)為2個(gè)月，這是在當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)和行政行為穩(wěn)定性之間尋找到的一個(gè)新的平衡點(diǎn)。盡管新法對(duì)一般起訴期限和最長(zhǎng)起訴期限的規(guī)定清晰，但是對(duì)于行政主體未告知起訴權(quán)利和期限情形的起訴期限并未規(guī)定入內(nèi)，是否沿用《執(zhí)行解釋》的二年期限，成為現(xiàn)今審判實(shí)踐明確的問(wèn)題之一。

2.不予立案

盡管行政立案登記制降低行政立案的門檻，也非意味著所有的案件都必須得立案，不符合起訴條件或是其他法律規(guī)定的案件仍不在立案受理的范疇，哪些案件應(yīng)是不予立案的范疇，成為司法實(shí)踐有爭(zhēng)議一個(gè)問(wèn)題，因?yàn)楦鶕?jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(下簡(jiǎn)稱《適用解釋》第三條規(guī)定，其只明確了駁回起訴的條件，而未明確是否作為不予立案的依據(jù)，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(下簡(jiǎn)稱《執(zhí)行解釋》)第四十四條是否仍現(xiàn)行有效，觀點(diǎn)不一，亟待統(tǒng)一。

(二)新行政立案登記制度下的濫訴行為

立案登記制在有效保障當(dāng)事人訴權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，也存在著部分當(dāng)事人濫用權(quán)利，違法濫訴、無(wú)理纏訴等行為，主要表現(xiàn)形式有：一是濫用公開(kāi)政府信息申請(qǐng)權(quán)、起訴權(quán)等公民權(quán)利。往往出現(xiàn)在拆遷案件，起訴人及家庭成員圍繞拆遷反復(fù)向政府、國(guó)土等行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)或是提起訴訟，或是故意對(duì)拆遷過(guò)程中的多個(gè)環(huán)節(jié)單獨(dú)提起行政訴訟，這部分申請(qǐng)人或是起訴人并非希望通過(guò)行政訴訟途徑來(lái)保障合法權(quán)益，而是企圖利用訴訟來(lái)宣泄個(gè)人情緒，并向有關(guān)部門施壓，以實(shí)現(xiàn)其他非訴訟目的。二是訴訟過(guò)程中濫用訴權(quán)。在訴訟程序中實(shí)施各種非理性手段，如利用核對(duì)當(dāng)事人身份、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭以及公民代理資格審查、申請(qǐng)回避等程序性事項(xiàng)，擾亂庭審秩序。①三是利用立案收件制度，重復(fù)起訴。往往體現(xiàn)在信訪人員案件中，信訪人員往往利用不同的被告的主體如市、區(qū)人民政府、相關(guān)信訪部門等，對(duì)同樣的法律關(guān)系進(jìn)行重復(fù)起訴。對(duì)于上述情形，基于立案登記制，只能一律收件審查，無(wú)論是不予立案還是駁回起訴，都需要浪費(fèi)一定的司法資源，挑戰(zhàn)著國(guó)家司法的權(quán)威。

三、如何應(yīng)對(duì)上述行政立案登記制度存在的問(wèn)題

針對(duì)上述法律條文適用及司法實(shí)踐存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)統(tǒng)一收件立案的基本原則和條件，并把握好立案審查的利器，既做到當(dāng)立則立、可立應(yīng)立，但也要對(duì)不符合立案條件的情況嚴(yán)格把握。

(一)明確行政立案基本原則和條件

立案登記制并非完全放棄審查，而是必須以關(guān)于立案受理?xiàng)l件、程序、標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定依法受理案件，既不能人為設(shè)置條件限制或剝奪當(dāng)事人訴訟權(quán)利，也不能違反法律規(guī)定不負(fù)責(zé)任地亂立案，如《行政訴訟法》第四十九條就規(guī)定了基本的四項(xiàng)起訴條件，即適格的原告、明確的被告、具體的訴訟請(qǐng)求、屬于人民法院受案范圍；《最高人民法院關(guān)于人民法院法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》(下簡(jiǎn)稱《登記立案規(guī)定》)第7條、第10條、第16條等也列明了不予受理、不予立案、不予收件的情形，將不具有正當(dāng)性的案件排除于立案范圍。立案審查中要嚴(yán)格適用相應(yīng)的法律法規(guī)，依法規(guī)范收件、受理。

(二)明確新舊司法解釋下不予立案的適用條件的銜接

1.明確不予立案的情節(jié)

《執(zhí)行解釋》第四十四條和《適用解釋》解釋第三條的主要區(qū)別為后者刪除了“應(yīng)當(dāng)裁定不予受理”的規(guī)定，對(duì)此，筆者認(rèn)為這實(shí)際廢止了《執(zhí)行解釋》第四十四條規(guī)定，因?yàn)樵凇秷?zhí)行解釋》第四十四條第一款所列舉的事項(xiàng)中，除第(一)項(xiàng)本身就是基礎(chǔ)起訴條件外，其余事項(xiàng)按照一般的形式審查標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)法準(zhǔn)確判定的，為了保障當(dāng)事人的合法訴權(quán)，不宜再作為不予立案的情形，《適用解釋》將第一款第(一)項(xiàng)列入第三條作為可以直接駁回起訴的情形，是對(duì)立案審查難免存在的審查不到位的一種彌補(bǔ)，而非將其他條款等同于一樣的情況，因此筆者認(rèn)為，立案人員不應(yīng)再以舊的司法解釋第四十四條和新司法解釋第三條作為不予立案的條件。不予立案已經(jīng)僅限于不符合起訴條件、不在受案范圍及超過(guò)最長(zhǎng)起訴期限等情形。

2.明確二年起訴期限適用問(wèn)題

新法對(duì)《執(zhí)行解釋》第41條“起訴期限最長(zhǎng)不得超過(guò)二年”的規(guī)定是否繼續(xù)適用并未予規(guī)定，對(duì)此，實(shí)踐中主要存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政訴訟法已經(jīng)將起訴期限從三個(gè)月延長(zhǎng)到了六個(gè)月，已經(jīng)充分保障了當(dāng)事人的訴權(quán)，如果繼續(xù)沿用《執(zhí)行解釋》中的二年最長(zhǎng)起訴期限，不利于行政法律關(guān)系的穩(wěn)定。且行政訴訟法對(duì)6個(gè)月的起訴期限是公開(kāi)的，也是明確的，不論當(dāng)事人是否知曉，法律已經(jīng)公布就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行。另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，既應(yīng)當(dāng)告知行政行對(duì)人行政行為內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)告知行政行對(duì)人訴權(quán)和起訴期限，這是行政機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)若是未盡到上述義務(wù)，自然要承受相應(yīng)不利后果。如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的告知和不告知的后果不做區(qū)別，實(shí)踐中容易出現(xiàn)規(guī)避法律侵害行政相對(duì)人依法行使訴權(quán)的現(xiàn)象，既不利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，也不利于保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。②筆者贊同第二種觀點(diǎn)，畢竟目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行水平和當(dāng)事人的法治意識(shí)都還有待提高，“二年起訴期限”還是同新法的精神一致，仍應(yīng)在實(shí)踐中繼續(xù)適用。

(三)打擊濫訴、重復(fù)起訴行為

作為當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依法行使訴訟權(quán)利，堅(jiān)持誠(chéng)信原則，杜絕惡意串通或者冒充他人提起訴訟，不能試圖通過(guò)訴訟等方式侵害國(guó)家或他人合法權(quán)利或達(dá)到不當(dāng)目的，因?yàn)榉杀Ｗo(hù)的是正當(dāng)、善意的權(quán)利救濟(jì)，濫用訴權(quán)的行為即使符合起訴的形式要件，因不具有訴的利益，也不應(yīng)進(jìn)入實(shí)體審理③。根據(jù)《登記立案規(guī)定》第十六條規(guī)定：“對(duì)干擾立案秩序、虛假訴訟的，根據(jù)民事訴訟、行政訴訟法有關(guān)規(guī)定予以罰款、拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！币虼藢?duì)于違法濫訴，虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等濫用訴權(quán)行為應(yīng)該加強(qiáng)懲戒。盡管相關(guān)的法律條件有了對(duì)這種情況的原則性規(guī)定，但是并未出臺(tái)具體的操作細(xì)則，對(duì)于濫用訴權(quán)的認(rèn)定條件，行政處罰、司法處罰、刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)適用等都沒(méi)有可以依據(jù)的具體規(guī)定，對(duì)司法實(shí)踐中處理這類情況帶來(lái)操作的難題。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)細(xì)則，從濫訴行為的構(gòu)成要件、情節(jié)程度判斷及適用的不同處罰手段等方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，提高司法威懾力。

[ 注 釋 ]

①黃凱，任溢斌.全市法院去年受理一審行政訴訟案件1851件，年增83.1%——行政訴訟案件為何激增[N].南通日?qǐng)?bào)，2016-3-31.

②江必新，梁鳳云.最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京：中國(guó)法制出版社，205.

③任智峰，顧建兵.行政案件“非正?！睘E訴纏訴趨多[N].人民法院報(bào)，2016-4-17.

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黃月蘭(1987-)，女，福建惠安人，法學(xué)專業(yè)本科畢業(yè)，廈門市集美區(qū)人民法院，代理審判員。