環(huán)境公益訴訟中行政機關原告資格探析

葉　瑩　張　婉

中國礦業(yè)大學(徐州)文學與法政學院，江蘇　徐州　221116

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環(huán)境公益訴訟中行政機關原告資格探析

葉瑩張婉

中國礦業(yè)大學(徐州)文學與法政學院，江蘇徐州221116

摘要：我國現已初步建立了環(huán)境公益訴訟制度，但在訴訟主體方面的規(guī)定尚不合理完備。確定環(huán)境公益訴訟原告資格應當充分考慮該主體代表的權威性、廣泛性和公益性等因素。故應擴大公益訴訟原告主體的范圍，賦予環(huán)境管理機關公益訴訟起訴權。完善公益訴訟原告制度，構建我國健全的公益訴訟制度體系。

關鍵詞：環(huán)境公益訴訟；環(huán)境管理機關；原告資格

一、現行立法中對環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定和不足

(一)環(huán)境公益訴訟原告資格的衡量要素

1.權威性：公共利益的代表主體應當具有權威性，只有權威性的主體才能更好地實現保護公共利益的目的。與個人、其他組織相比，國家機關最為權威，其在公共利益實現中占據舉足輕重的地位。

2.公益性：環(huán)境公益訴訟程序的啟動除了救助人身和財產利益受侵害的特定受害人群，更是為了維護環(huán)境公共利益，預防公眾的環(huán)境權被侵害，以及救濟已經受到危害的公共權益。因此環(huán)境公益訴訟的原告不僅要維護民眾的私權利，更應著眼于全體公眾的公共利益，秉承為人民服務宗旨的行政機關顯然更契合此原告的要求。

3.廣泛性：公共利益的實現主體是多元的。社會組織、公益性團體可以成為公共利益的保護主體，但國家機關是公共利益的當然代表，自然應該同樣被賦予主體資格。

(二)我國關于環(huán)境公益訴訟原告資格的立法

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條對環(huán)境公益訴訟的原告進行規(guī)定，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該規(guī)定被認為是此次《民事訴訟法》修正案的最大亮點之一，也是中國公益訴訟制度所邁出的跨越性一步。此后，2015年民事訴訟法司法解釋第284條的規(guī)定增加了《環(huán)境保護法》、《消費者權益保護法》中規(guī)定的機關和組織提起訴訟的權利。2015年《環(huán)境保護法》第58條對符合條件提起公益訴訟的機關組織進行了細化規(guī)定：其一，依法在設區(qū)的市級政府民政部門登記；其二，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法紀錄的。至今，我國現行法中關于環(huán)境公益訴訟原告的規(guī)定只有上述法條，這些規(guī)定嚴格恪守了公益訴訟原告主體的公益性，但是缺乏權威性和廣泛性。現有的設立登記的公益組織大多是民間人士自發(fā)組成，人數達到一定規(guī)模后便向民政部門申請登記設立。這樣的組織中缺乏專業(yè)的環(huán)境法知識人才，沒有長期穩(wěn)定的財政供給，人力和物力資源的匱乏，通常會面臨公益訴訟時經費不足、能力有限、取證困難等困境。

(三)檢察機關提起公益訴訟試點方案

2015年最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》(下稱《方案》)。根據該《方案》，檢察機關將重點對生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。其不足在于：我國檢察機關是法律監(jiān)督機關，檢察機關如果作為原告參與訴訟就會出現監(jiān)督者自我監(jiān)督的局面，這使得檢察機關在該類訴訟中的職能無法發(fā)揮，也造成了訴訟局面的混亂。檢察機關對非刑事類案件的亂入，會給當事人加重心理負擔，不利于案件得到公正合理的裁判結果。

二、環(huán)境公益訴訟中增加行政機關原告資格的必要性

行政環(huán)保機關還有其技術優(yōu)勢，可以避免檢察機關或社會公眾因缺乏生態(tài)修復相關的監(jiān)測、科研、修復等技術能力而降低社會公共利益維護的效果和效率。在證據的搜集上，環(huán)境管理機關不僅掌握有關環(huán)境評價、環(huán)境監(jiān)測、檢驗、評估、現場檢查記錄等方面的專業(yè)信息，而且還可以與其他部門協(xié)商調取相關資料。在人才和技術鑒定方面，環(huán)境管理機關擁有專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測、檢測、鑒定的設備以及鑒定機構，同時還為其配備了一批高素質的專業(yè)人才來做技術支持。

環(huán)境管理機關提起公益訴訟，有利于保障判決結果公平公正。行政機關代表受害人起訴，表明了政府支持的態(tài)度，法院在處理環(huán)境侵權訴訟案件時，遇到的阻力相對較小，更能做出公正的裁決。

三、完善行政機關原告資格的制度設計

為了防止環(huán)境管理機關職權的過度膨脹，必須對起訴資格加以嚴格限制，以使這一權利得到合理運用。所以，應該從以下幾個方面對起訴資格加以制約：

第一、提起訴訟的原告主體資格限于有直接管理權的環(huán)保部門，以及與環(huán)境衛(wèi)生相關的衛(wèi)生、檢驗檢疫部門，禁止越權訴訟。只有這些部門，才對環(huán)境污染及損害后果、救治措施有專業(yè)的知識和行動能力，通過法院判決書的信服力和執(zhí)行所得的罰金等財產，更好的落實污染救治和人員安撫工作。

第二、環(huán)境管理機關提起訴訟的案件范圍主要是涉及全體民眾的環(huán)境權益，指公共環(huán)境下產生的涉及全體民眾公共利益的環(huán)境公益，當此種公益受到損害時，很多公民會因集體意識缺乏或者訴訟能力不足而選擇逃避，這樣環(huán)境管理機關就應該以原告的身份介入訴訟，進而更好地維護公共性環(huán)境公益。至于涉及部分公民個人享有的環(huán)境權益，受害的公民則可以選擇自己直接提起訴訟、選定代表人訴訟或者通過環(huán)境管理機關代表其提起公益訴訟的方式來維護自身的合法權益不被非法侵犯，此時，行政機關若要代為訴訟，需要有當事人的授權，

第三、環(huán)境管理機關提起訴訟的前提條件必須是既有的行政手段無法解決的嚴重的損害現實和賠償問題。根據《行政處罰法》、《行政強制法》和《行政許可法》的相關規(guī)定，行政機關可以對環(huán)境污染型企業(yè)設置許可證制度，對未取得許可證擅自生產以及獲證后違法生產和排污的企業(yè)可以采取撤銷許可，吊銷營業(yè)執(zhí)照，罰款，查封扣押生產設備等行政手段。只有采取了上述手段仍不能達到效果時，才考慮提起訴訟程序。

第四、環(huán)境管理機關提起訴訟時還要考慮環(huán)境管理機關是否窮盡了其職權范圍內的所有行政手段。行政機關在行政手段的執(zhí)行中經常會面臨執(zhí)行難的問題，而今若獲得了起訴權，執(zhí)行人員則樂意把難題交給法院來解決，可能會出現行政環(huán)保機關清閑無事，而法院面對眾多的執(zhí)行問題焦頭爛額。這顯然會造成行政機關逃避職權的后果。所以要求行政機關窮盡行政手段是必要的。

第五、環(huán)境管理機關在沒有獲得權利人授權之前不得對被侵權人的實體權利進行處分，保證其訴訟行為的正當性與規(guī)范性。從性質上看，行政機關提起環(huán)境公益訴訟實際上只是起到一個代表的作用，他能為受害民眾爭取權利，卻不能代替處分其權利。這也是對行政機關訴訟作為的一種監(jiān)督。以防官商結合，損害公眾的環(huán)境利益，破壞政府清正廉潔的執(zhí)政形象。

第六、當生態(tài)損害賠償責任人拒絕與索賠人達成生態(tài)損害賠償協(xié)議時，可由環(huán)境管理機關作為索賠人以環(huán)境民事公益訴訟原告的身份向法院提起生態(tài)損害賠償之訴，由檢察機關監(jiān)督有關行政機關依法積極履行生態(tài)損害修復和索賠的職責，監(jiān)督索賠所得資金的正當流向，預防貪污腐敗的發(fā)生。并賦予社會公眾和環(huán)保公益組織以國家機關和督促主體的檢察機關提供生態(tài)損害信息，請求有關行政機關履行生態(tài)損害修復和求償職責或有關檢察機關履行相關督促職責的權利。

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中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0185-02

作者簡介：葉瑩(1994-)，女，漢族，浙江湖州人，中國礦業(yè)大學(徐州)文學與法政學院，本科在讀，研究方向：法學；張婉(1993-)，女，漢族，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(徐州)文學與法政學院，本科在讀，研究方向：法學。