“五四憲法”中的質問制度分析

鄧淵哲

吉林大學行政學院，吉林　長春　130012

?

“五四憲法”中的質問制度分析

鄧淵哲

吉林大學行政學院，吉林長春130012

摘要：當今我國人大質詢制度是由“五四憲法”確立的質問制度發展而來的。“五四憲法”確立的質問制度在制憲過程中不斷斟酌，并在一定程度上借鑒了舊中國憲法中的有益經驗，同時在本土性與國際性之間尋求合理的平衡。其保障代表知情權與發言權、人大監督權的立法原意非常鮮明，程序上有很強的可操作性，為此后質詢制度的發展提供了規范與經驗。

關鍵詞：“五四憲法”；質問制度；監督

根據憲法和法律規定，我國人大質詢制度是監督“一府兩院”的重要制度，也是最早建立的人大監督制度。回顧歷史，“五四憲法”確立了人大質問制度，“七五憲法”刪去了有關質問的規定，“七八憲法”以來改稱“質詢”，并發展與完善了質詢制度。[1]因此，分析“五四憲法”中的質問制度，對于充分認識當今我國人大質詢制度、增進制度自覺與制度自信具有重要意義。下文主要運用規范實證分析法和比較法的方法，首先探究質問制度的內涵，然后基于“五四憲法”制憲過程考察“質問”的由來，最后在比較法的視野中理解質問制度，并總結“五四憲法”中的質問制度的特點與影響。

一、質問制度的內涵

“五四憲法”第36條規定“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”[2]

一九五四年通過的兩部組織法對質問制度作出具體規定。《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第34條規定“全國人民代表大會代表向國務院或者國務院各部、各委員會提出的質問，經過全國人民代表大會會議主席團或者全國人民代表大會常務委員會提交受質問的機關。受質問的機關必須向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會負責答復。”[3]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》第17條規定“地方各級人民代表大會舉行會議的時候，代表向本級人民委員會或者本級人民委員會所屬各工作部門提出的質問，經過主席團提交受質問的機關。受質問的機關必須在會議中負責答復。”[4]

可見，“五四憲法”確立了質問制度，但對質問的程序作具體規定的是兩部組織法。“五四憲法”中質問制度的內涵即是全國人大代表在大會期間有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出問題，這些問題與被質問對象的工作相關并由其負責答復，質問的目的是保障代表的知情權、便于代表提出對政府工作的意見，實質是人大行使監督職權的一種方式。

二、基于“五四憲法”制憲過程考察“質問”的由來

第一，“五四憲法”在制憲過程中參考過中國憲法史上的所有憲法，因而首先需要考察“質問”一詞在舊中國憲法中的使用，以判斷參考借鑒的可能性。作為憲法草案初稿主要起草人的毛澤東說過“這個憲法草案也總結了從清朝末年以來關于憲法問題的經驗，從清末的“十九信條”起，到民國元年的《中華民國臨時約法》，到北洋軍閥政府的幾個憲法和憲法草案，到蔣介石反動政府的《中華民國訓政時期約法》，一直到蔣介石的偽憲法。”[5]

那么“五四憲法”確立的質問制度是否借鑒了上述幾部憲法中的質問制度呢？考察這些憲法文本可以發現，首次出現“質問”的憲法是民國元年的《中華民國臨時約法》，這部參考法國內閣制模式而制定的憲法在第十九條中規定了參議院的職權之一即“得提出質問書于國務院，并要求其出席答復。”[6]其后，民國二年制定的《中華民國憲法草案》、1923年建立了較完備的責任內閣制的《中華民國憲法》，都有類似關于“質問”的規定，即都要求議會書面提出質問書，由行政機關予以答復。[7]1946年通過的《中華民國憲法》是在權力分立制衡的原則下制定的，首次出現了“質詢”的字眼，規定了立法委員的質詢權。第57條規定行政院對立法院負責，負責的方式之一是“行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院及各部會首長質詢之權。”[8]

由此可見，在舊中國憲法中，“質問”比“質詢”更常用，但二者意思相近，在政治制度層面，“質問”和“質詢”都是指議會擁有向行政機關提出問題的權力并應當得到答復。從舊中國憲法的制憲者借鑒西方憲法和政體的背景來看，這兩個詞匯也是西方議會監督制度中對應詞匯的翻譯；從法律程序和后果來看，“質問”和“質詢”并無不同。由此可知，二者的區分只在于中文語境中的情感強度不同，“質問”在措辭上比“質詢”更具情感強度。“五四憲法”確立的質問制度在用詞上選擇了“質問”，應該有借鑒舊中國憲法的因素。

第二，“五四憲法”在制憲過程中幾易其稿，每一稿都涉及質問制度，因此回顧制憲過程中的這幾個重要文獻，有助于理清質問制度的形成過程。

在1954年3月23日形成的《中國共產黨中央委員會1954年憲法草案(初稿)》中，第32條規定“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院所屬各機關提出質問和詢問，受質問和詢問的機關必須答復。”[9]這里把質問和詢問并列，同為全國人民代表大會代表向國務院或者國務院所屬各機關提出的問題，且受質問和詢問的機關必須答復。1954年6月14日中央人民政府委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國1954年憲法草案》，第36條對“質問”作出規定“全國人民代表大會有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”[10]與初稿相比，刪去了詢問，僅保留質問；把提出質問的主體由“全國人民代表大會代表”改為“全國人民代表大會”；把受質問的機關由“國務院或者國務院所屬各機關”細化為“國務院或者國務院各部、各委員會”；并增加了“負責”一詞，強調受質問的機關要對答復代表提出的質問負責任。最終，“五四憲法”在對質問制度的規定中把提出質問的主體確定為全國人大代表，定稿為“全國人民代表大會代表有權向國務院或者國務院各部、各委員會提出質問，受質問的機關必須負責答復。”[11]質問制度就這樣形成了。

三、比較法視野中的質問制度

在比較法的視野中，西方國家議會監督的理論與實踐源遠流長，其中的質詢制度就是如此。需要說明的是，在比較法視野中，一般把西方國家的議員對政府提出問題并由政府負責答復的制度統稱為質詢制度。這與我國“五四憲法”所稱的質問制度的實質是一樣的。因此，從比較法的視野考察“五四憲法”確立的質問制度，能夠加深對其的理解。

第一，“五四憲法”在質問制度方面對西方的借鑒有限。“五四憲法”“是本國經驗和國際經驗的結合。我們的憲法是屬于社會主義憲法類型的。我們是以自己的經驗為主，也參考了蘇聯和各人民民主國家憲法中好的東西。”[12]從毛澤東的這番話可以看出，1954年憲法主要借鑒的是社會主義國家的憲法，而質詢制度源于英國，且西方實行議會制的國家在質詢制度上多以英國為摹本，相較之下，以蘇聯為首的社會主義國家的此項制度都是不完備的——在憲法條文中語焉不詳，在實踐中缺乏經驗積累。制定“五四憲法”期間參考過的西方資本主義國家的憲法是法國1946年憲法，但由于這部憲法實行的是多黨制下的議會共和制政體，其嚴厲的質詢權可以引發倒閣權，因而并不適合我國借鑒。實際上，由于二戰等因素的影響，當時的議會質詢在法律規范和實踐中比較成功的西方國家很少，借鑒英國幾乎是最好的選擇，但英國憲法是內容龐雜的不成文憲法，關于議會質詢的規定散見于憲法性法律文件中，也包含在沒有書面成文法律規定的憲法性慣例中。在我國制定“五四憲法”的迫切性、通過憲法確立重大原則問題的必需性都很強的形勢下，不適合僅僅為了借鑒質問制度而研究復雜的英國憲法。所以，“五四憲法”對西方議會質詢制度的借鑒不足是在情理之中的，也是不可避免的。

第二，“五四憲法”確立的質問制度較之西方有其特點。在西方實行議會制的國家中，質詢即議員針對政府行政方面的事項向政府首腦或部門負責人進行質疑并要求答復，它是議會對政府行使監督權的方式之一。“議會行使此權，其表面目的在向政府探尋某一事件的內容，在實際上則往往具有監察行政的作用。”[13]西方議會制度較為細致地區分了三個方面。

把質詢分作詢問和質問，是依據產生的法律責任和政治責任的不同。“依照法國議會制度，質詢的種類有二：一為詢問(question)，又一為質問(interpellation)。詢問為發問的議員與被問的國務員間之事，以問答相終始，不能成為辯論的出發點；但質問必附有辯論，辯論終畢，議院對于內閣全體或某某特別國務員，往往可有信任與不信任的表示。所以詢問的性質不嚴重，亦不會引起政潮；而質問則往往可以引起政潮。英制僅有詢問而無質問，歐洲大陸各國議會制則大都類似法制，兼有詢問及質問。論者因謂大陸各國內閣之不能安定，質問制的存在為重要原因之一。”[14]把質詢分為口頭質詢和書面質詢，是依據提問與答復方式的不同。在質詢制度歷史最悠久的英國，最早實行的是口頭質詢，1918年后由于口頭質詢的數量增多而不能在固定時間內答復完畢，因此書面質詢即書面提問并書面答復的質詢作為補充而出現。把質詢分為質詢首相和質詢大臣，是依據答復對象的不同。以往，英國議員的質詢都只針對相應的政府部門，政府部門派出國務大臣或第一大臣負責答復。而在1961年7月專門設置首相答復質詢的機制之后，質詢對象包括了首相和大臣。[15]

我國質問制度沒有作如此細致的區分，也沒有相應的嚴密復雜的程序，但其保障代表知情權與發言權、人大監督權的立法原意是非常鮮明的，簡便易行的程序有很強的可操作性。這對今后我國質詢制度的發展產生了良好影響，為完善質詢制度提供了規范與經驗。

[參考文獻]

[1]全國人大常委會法制工作委員會國家法室.<中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法>釋義及實用指南[M].北京：中國民主法制出版社，2013.

[2][3][4][5][11][12]全國人大常委會辦公廳、中共中央文獻研究室.人民代表大會制度重要文獻選編[M].北京：中國民主法制出版社.北京：中央文獻出版社，2015.

[6][7][8]張晉藩.中國憲法史[M].北京：人民出版社，2011.

[9][10]韓大元.1954年憲法制定過程[M].北京：法律出版社，2014.

[13][14]王世杰，錢端升.比較憲法[M].北京：商務印書館，2010.

[15]唐曉著.議會監督[M].北京：世界知識出版社，2009.

中圖分類號：D921

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0100-03

作者簡介：鄧淵哲，吉林大學行政學院，碩士研究生，研究方向：民主理論與中國政治。