環(huán)境公眾參與制度的立法完善

李金菊

甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅　蘭州　730070

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環(huán)境公眾參與制度的立法完善

李金菊

甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅蘭州730070

環(huán)境公眾參與制度是環(huán)境法領(lǐng)域公眾參與環(huán)境運行的最直接的體現(xiàn)，也與法治與民主相契合。公眾參與是指公眾參與環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督和政府決策活動的行為。在社會實踐中，該制度立法存在不完善，因此，完善環(huán)境公眾參與制度成為當(dāng)前首當(dāng)其沖的任務(wù)。本文通過分析環(huán)境群體性事件，引出環(huán)境公眾參與制度的現(xiàn)實價值意義，提出幾點立法完善的建議。本文的意圖是凸顯出該制度的法律地位，通過將立法地位完善，使其在環(huán)保事業(yè)中發(fā)揮重要作用。

公眾參與制度；環(huán)保事業(yè)；環(huán)境群體性事件

一、環(huán)境公眾參與制度的概述

公眾參與的含義因所看問題的角度不同而產(chǎn)生差異，目前學(xué)術(shù)界存在三種學(xué)說，即權(quán)力說、權(quán)利說和活動說。持權(quán)力說的代表人物是雪莉．阿恩斯坦，他認為其的實質(zhì)是參與到?jīng)Q策或者政治的一種權(quán)力；持權(quán)利說的學(xué)者有孫施文，認為其是一項基本權(quán)利；持活動說的學(xué)者居多，比如我們熟知的葉俊榮和常紀文教授，認為其是指公眾參與到關(guān)乎利益的決策或者事務(wù)中，發(fā)表意見和建議的活動。環(huán)境公眾參與是環(huán)境領(lǐng)域中的公眾參與，根據(jù)參與范圍的不同，也存在三種學(xué)說，即廣義說、相對狹義說和狹義說。在法理學(xué)中法的運行包括立法法的實施和法律監(jiān)督三部分，而法的實施又包括執(zhí)法、司法和守法三部分。公眾參與到法的整個運行過程就是廣義說，而相對狹義說公眾不參與立法的過程，狹義說認為公眾只參與相關(guān)利益的環(huán)境決策。筆者，將活動說和廣義說結(jié)合起來定義環(huán)境公眾參與制度。

環(huán)境公眾參與制度是指利益相關(guān)的公眾參與到環(huán)境立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的全過程以及相關(guān)利益的決策中，發(fā)表自己觀點，提出建議和意見的活動的制度。公眾參與制度在環(huán)境法中體現(xiàn)在宏觀參與、中觀參與和微觀參與三方面。其中宏觀層面的參與主要是公眾參與關(guān)乎社會和環(huán)境的宏觀事項；中觀層面的參與主要是公眾參與政府對環(huán)境相關(guān)活動的決策過程；微觀參與就是公民個人參與環(huán)境的保護，資源的有效、充分利用。

環(huán)境公眾參與不僅是公眾的權(quán)利，也是義務(wù)。最能體現(xiàn)權(quán)利的就是《環(huán)境保護法》中第35條第一款規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。”公眾自身也是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的成員之一，參與保護環(huán)境本身就是義務(wù)，體現(xiàn)在公眾參與的微觀層面。

二、對環(huán)境群體性事件的分析

所謂環(huán)境群體性事件是指由于環(huán)境問題尤為環(huán)境污染，嚴重侵害不特定多數(shù)人的人身或者財產(chǎn)權(quán)利，大量群眾集結(jié)，通過非法律手段，以抗議、“散步”等方式尋求訴求而發(fā)生的的事件。該類事件分為事先預(yù)防型和事后反應(yīng)型兩類。現(xiàn)實社會中前者占據(jù)大多數(shù)，如北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠事件、四川什邡事件等。對于該類事件的產(chǎn)生學(xué)界從公地悲劇理論、環(huán)境產(chǎn)權(quán)理論、“鄰避”效應(yīng)、公眾參與不足等方面分析。在本文中，只探討因公眾參與制度不健全而引發(fā)的環(huán)境群體性事件。

隨著公眾的環(huán)保和維權(quán)意識增強，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達和網(wǎng)絡(luò)覆蓋面的擴大，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染事件后，公眾為維護自己的權(quán)利，廣泛尋求救濟。環(huán)境問題侵害的利益主體廣，環(huán)境公益訴訟的申請主體、程序被法律規(guī)定的過于嚴苛，尋求訴訟的費用過大、耗時過長，以及受害主體自身專業(yè)知識的缺乏、公眾參與制度流于形式等原因，發(fā)生環(huán)境污染或者將要產(chǎn)生環(huán)境危害時，公眾更愿意通過“私力救濟”解決矛盾。什邡鉬銅項目是四川省的重點發(fā)展項目，也是汶川地震后的恢復(fù)重建的重點項目，但是直到項目奠基儀式開始之前，當(dāng)?shù)氐拿癖娢丛犅劥耸隆Ｃ癖娂w抗議，不僅引起對項目引發(fā)問題的深思，更多的思考重心被放在了公眾的參與和知情權(quán)上。如果此項目事先有公眾的參與，聽取了公眾的意見，民眾的反應(yīng)還會如此激烈嗎，答案是否定的。番禹垃圾焚燒發(fā)電事件，由于缺乏公眾參與的環(huán)節(jié)，民眾才有過激反應(yīng)，當(dāng)政府與民眾的互動增多，最明顯的成效就是民眾接受了政府的做法并且積極配合，其公眾自身也身體力行參與保護環(huán)境。從近幾年報道出的群發(fā)性事件得出一個共同的啟示：環(huán)境公眾參與制度自身的不完善，當(dāng)發(fā)生環(huán)境污染事件時公眾無法通過該制度尋求救濟，只能采取極端手段維護自己的權(quán)益。因而，健全環(huán)境公眾參與制度是目前首當(dāng)其沖的任務(wù)。

三、我國環(huán)境公眾參與制度的立法完善

我國對公眾參與制度的規(guī)定主要是散見于各法律之中。《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”以及《行政許可法》的第46、47、48條規(guī)定了聽證的條件、程序和事項。最直接體現(xiàn)公眾參與制度的立法應(yīng)屬于《環(huán)境保護法》，當(dāng)然在《環(huán)境影響評價法》第21條規(guī)定了對環(huán)境造成重大影響的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)舉行論證會、聽證會、聽取專家和公眾的意見。此外，在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等環(huán)境領(lǐng)域的單行法律中規(guī)定了公眾的檢舉，控告的權(quán)利。立法是將階級的意志上升為國家的意志，賦予了法律的強制執(zhí)行力，這也是法律規(guī)范與道德規(guī)范的重要區(qū)別。因此，對環(huán)境領(lǐng)域的公眾參與制度從立法環(huán)節(jié)予以完善是至關(guān)重要的，下面是具體的立法完善：

(一)將“公眾”的范圍予以明確

在學(xué)術(shù)界“公眾”一詞與“公眾參與”一樣并沒有形成明確的定義，筆者認為是指與環(huán)境利益相關(guān)的自然人，法人和其他組織都可以作為公眾參與環(huán)境法律的運行過程。對公眾的范圍規(guī)定的越詳細，從側(cè)面反映出的就是對公眾范圍的限制，因此，建議對公眾范圍界定時采用概括和列舉相結(jié)合的方式，這樣既保證不遺漏個別公眾，也不至于隨著主客觀情況的變化，公眾范圍的不靈活導(dǎo)致法律的穩(wěn)定性被破壞。立法在規(guī)定公眾范圍時可以借鑒環(huán)境立法對環(huán)境的定義。筆者認為公眾的范圍主要有：1.受環(huán)境問題影響遭受損失的個人、法人和社會團體。2.對環(huán)境法律運行負監(jiān)管職責(zé)的個人、法人和社會團體。3.具有專業(yè)知識和技術(shù)能力，對環(huán)境法律運行提意見和建議的個人、法人和社會組織。4.負有保護社會公共利益的個人、法人和社會組織。

公眾的范圍應(yīng)宜粗不宜細，由于個案的差異，不同的環(huán)境問題所涉及的公眾不盡相同。因此，在個案中結(jié)合當(dāng)時的地域文化、發(fā)展水平、影響范圍等物質(zhì)生活條件分析具體的公眾范圍。

(二)公眾參與制度的規(guī)則化

我們知道一句流傳許久的諺語：“陽光是最好的防腐劑”，公眾的廣泛參與正是強烈的陽光，它在環(huán)境事務(wù)良好運行的過程中有著舉足輕重的地位，將公眾參與制度規(guī)則化，是保障該制度不被束之高閣而走形式，在環(huán)境事務(wù)事業(yè)中產(chǎn)生社會實效。在國外，公眾參與被法律明確規(guī)定為一項環(huán)境法的基本原則，例如，在法國的《環(huán)境法典》就規(guī)定了公眾參與原則。在我國，公眾參與原則未被明確寫入法律之中，但其作為一項原則已經(jīng)被環(huán)境領(lǐng)域?qū)W界充分認可。

法律原則和法律規(guī)則共同構(gòu)成了法律規(guī)范，前者規(guī)定了抽象的法律權(quán)利和義務(wù)；后者規(guī)定了具體的權(quán)利和義務(wù)。法律規(guī)則的明確性和具體性使得其具有確定性和可預(yù)測性，在法律適用上規(guī)則比原則優(yōu)先。而原則在一般情形之下，只有沒有規(guī)則可適用時，方可適用。法律制度是原則規(guī)則化的部分反映，在環(huán)境法律中其是行為模式中的可為模式，在實踐中其同時還具有應(yīng)為模式。在法理學(xué)中我們學(xué)過一項完整的法律規(guī)則必須同時具有假定條件、行為模式和法律后果。在立法者完善公眾參與制度時應(yīng)明確它的假定條件，即規(guī)定使用該制度的時間、地點、主體、及相關(guān)情況；規(guī)定人們做出的行為模式應(yīng)該要承擔(dān)的肯定或者否定結(jié)果。

公眾在環(huán)保事業(yè)中有著不可低估的位置，他們對推動環(huán)保事業(yè)影響極大，因此，在法律體系中給他們留一席之地是無可厚非的。在2015年新修的《立法法》中規(guī)定，擁有行政立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州政府能制定與城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護和歷史文化保護相關(guān)的地方政府規(guī)章；以及設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會的地方性法規(guī)的內(nèi)容也是上述范圍。可以看出，我國的環(huán)境法律只停留在規(guī)章和地方性法規(guī)層面，制定機關(guān)的級別較低。筆者認為，為突出環(huán)境公眾參與制度的地位，應(yīng)該由專門立法機關(guān)制定單獨的法律，在不殃及《環(huán)境保護法》的基本法地位的前提下，應(yīng)該與《環(huán)境影響評價法》、《大氣污染防治法》等環(huán)境單行法律并行。

(三)建立環(huán)境責(zé)任機制

眾所周知，新的《環(huán)境保護法》被稱為帶有牙齒的“史上最嚴的環(huán)保法”，比起之前的法律，規(guī)定了較為嚴苛的法律責(zé)任。在該法實施一年多以后，有學(xué)者提出對執(zhí)法機關(guān)給了權(quán)力，實際上卻是力不從心，還有學(xué)者發(fā)出“牙齒長在哪里又要用在哪里”的質(zhì)疑。筆者認為其原因之一就是對公眾參與未落實、以及政府不公開信息、企業(yè)不公開其他信息等具體制度均未規(guī)定法律責(zé)任。

信息公開是公眾參與的前提，信息公開制度的完善也是公眾參與制度得以良好運行的基礎(chǔ)。在環(huán)境保護領(lǐng)域政府扮演著重要角色，其掌握著大量的信息，公眾獲取信息最有效的途徑之一就是政府將所需信息公開。實踐中，政府在信息公開方面往往處于被動狀態(tài)，公眾要求公開的政府才會公開，當(dāng)然也會存在公眾有要求政府也不愿公開的情形。因此，立法機關(guān)應(yīng)該確定政府不公開信息(涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的除外)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。企業(yè)應(yīng)該也將自己掌握事關(guān)公眾利益和環(huán)境利益的信息予以公開。法律規(guī)定企業(yè)公開信息有強制性公開和自愿性公開兩種，對于前者立法者應(yīng)配套相應(yīng)的責(zé)任制度。

對公眾參與制度設(shè)置法律責(zé)任機制，配合該制度的實施，會凸顯出其對環(huán)保事業(yè)的價值，也為了使該制度程序公正、透明，最終預(yù)防腐敗，防止政府對司法的干預(yù)。

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D922.68

A

2095-4379-(2016)26-0085-02

李金菊，女，漢族，甘肅政法學(xué)院民商經(jīng)濟法學(xué)院，環(huán)境與資源保護法學(xué)專業(yè)。