論檢察院提起行政公益訴訟的建構

張旭霞

上海政法學院，上海　201701

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論檢察院提起行政公益訴訟的建構

張旭霞

上海政法學院，上海201701

摘要：近年來，隨著社會各方面的發展，行政公益訴訟己經成為一個極為熱門的研究課題，社會各界要求確立行政公益訴訟的呼聲高漲。黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟的法律制度。筆者著眼于檢察機關提起行政公益訴訟的理論及法律依據、具備原告資格的內外因以及具體制度設計三個方面，試述檢察院提起行政公益訴訟的建構。

關鍵詞：檢察機關；公益訴訟；行政

行政公益訴訟，是指對于行政主體侵害社會公共利益的違法行為或不作為，無直接利害關系人出于維護公共利益的需要向法院提起訴訟，追究行政主體法律責任的訴訟活動。①黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟的法律制度，但由于目前公益訴訟的案件寥寥可數，司法機關受理的案件也不多，公益訴訟制度的整體框架還未建立，所以2015年5月1號新實施的《行政訴訟法》并沒有將行政公益訴訟制度納入其中。因此，如何建立檢察院提起行政公益訴訟的法律制度，是一個值得探討的話題。

一、檢察院提起行政公益訴訟的法理基礎

(一)理論依據

一直以來，檢察機關是否應當介入行政公益訴訟是中國司法實踐中爭論的焦點。要解決檢察機關是否享有提起公益訴訟的權力，首先要明確檢察權的性質與職能。

我國憲法將檢察權界定為一種擁有監督權、偵查權、公訴權基本職能的獨立的國家權力，具有行政性與司法性兼具性、國家性與社會性、法理監督性等。檢察機關具有司法性，本身就可以參加司法活動，又具有監督權，有義務對任何危害社會的行為進行監督。檢察權的國家性和社會性也賦予了檢察機關維護社會公平正義的權力。因此，檢察機關提起行政公益訴訟與檢察權的性質相契合，通過公權力來保障人權、實現公平正義、維護社會公益。

(二)法律依據

雖然新實施的《行政訴訟法》尚未明確建立行政公益訴訟法律制度，但是憲法與法律間接的為檢察機關提起行政公益訴訟提供了法律依據，填補了人民檢察院原告資格授權的空白。

我國《憲法》第129條規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。法律監督機關的職責是監督法律統一實施，保障社會公平正義價值的實現。當公共利益受到侵害時，不能因檢察機關原告資格的缺失而使法律目標無法實現。憲法對檢察機關性質的界定是檢察機關提起行政公益訴訟的憲法依據。

《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規定：“對于全國社會與勞動人民利益有關的民事案件及一切行政訴訟均得代表國家公益參與之。”該規定是人民檢察院具備公益代表人的資格在我國規范性文件中的直接表述。②

同時，根據《人民檢察院組織法》第4條、《檢察官法》第8條、《刑事訴訟法》第77條、《刑事訴訟法司法解釋》第99條以及《民事訴訟法》第55條規定可以看出，檢察機關提起公益訴訟堅實的法律根基。檢察機關不僅擁有公訴權、調查權、上訴權等職權，還可以通過訴訟等方式來監督和維護公共利益不受侵害。同時，檢察機關作為法律監督機關，其監督性貫穿于訴訟始終。③

二、檢察院提起行政公益訴訟的原告資格

(一)內因

檢察權自身的性質決定了我國檢察機關具有提出行政公益訴訟的資格。自檢察制度產生以來，檢察機關就以國家利益和公共利益代表的身份出現在大眾視線中。檢察權的發展具有社會公益性的時代特征，代表國家干預社會生活是其權力行使的直接表現，突出表現在對危害國家利益、國家安全和社會公益的行為進行干預等方面。檢察權具有行政權的屬性，同時又具有社會公益性，這種本質性的特征與行政公益訴訟相吻合。行政公益訴訟是以行政機關為被告提起的具有公益性的訴訟，作為國家行政權在司法領域的具體體現，檢察機關完全可以向違法作為或不作為的行政機關提起公益訴訟，代表國家要求不依法履行職責的行政機關承擔相應的法律責任。

(二)外因

國家利益和公共利益的分離促使檢察機關進入行政公益訴訟。從某種程度上來說，國家利益中包含一定程度的公共利益。但政府以維護自身的統治利益為根本，它并不能真正代表社會公共利益，因此政府的行為目的與社會公共利益之間是脫節的。正是國家利益與公共利益的分離，公共利益的維護呈現出真空狀態，迫切需要明確相應的主體，以確保公共利益不受侵害，并且當公共利益受到侵害的情況下對其進行保護與修復。檢察機關所具有的社會公益性使其成為啟動行政公益訴訟的最佳主體。因此，檢察機關可以作為社會公共利益的代表人參與到行政公益訴訟中去。

三、檢察院提起行政公益訴訟的具體制度設計

(一)受案范圍

受案范圍，即是指檢察機關提起行政公益訴訟的權限范圍，也是人民法院對行政行為進行司法審查、對行政權力進行司法監督的范圍，同時也是受到行政主體侵害的公民、法人和其他組織訴訟的范圍。

界定檢察機關提起行政公益訴訟的受案范圍，有以下標準：其一，國家或社會的公共利益受到侵害；其二，危害的

程度相當嚴重；其三，必須具體行政行為。根據已出現的公共利益遭受侵害的情形，將受案范圍劃分為：造成國有資產流失、環境污染和破壞的行政行為；不合理利用土地、破壞土地資源的行政行為；政府在公共工程的審批和招標過程中的違法行政行為；政府性價格壟斷行政行為；歧視弱勢群體的行政行為。④

(二)訴前程序

訴訟是解決糾紛的最后一道防線，且行政公益訴訟的起訴對象是行政機關。為使行政公益訴訟真正切實可行，同時為了避免妨礙行政機關處理行政事務的正常運行，若檢察機關認為行政機關的行政行為構成違法的，在起訴前應設置一道前置審查程序，即檢察建議，要求行政機關對不當的行政行為予以糾正。若其未在指定期限內糾正的，檢察機關才可向人民法院提起訴訟。行政機關由于疏忽大意的過失對自己的違法行政行為未能及時發現，或者雖發現但存在僥幸心理未引起重視，在起訴前通過作出“案件審查建議書”的前置程序，使一些案件不用進入司法程序就可得到解決，有利于節約訴訟成本，提高司法效率。

訴訟的主要目的是糾正違法的具體行政行為，維護社會公共利益。之所以在建立檢察機關提起行政公益訴訟的法律制度中，設置檢察建議的前置程序，是因為檢察機關和行政機關同屬于國家機關，行政機關工作人員擁有專業的知識和經驗，在案件進入司法程序之前，應充分利用行政機關內部的資源，對案件進行分析、處理，給予行政系統內部自我糾錯的機會，使一些案件在司法程序外解決，從而避免司法審查，節約司法成本，提高司法資源的利用效率。

[注釋]

①顏運秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察院出版社,2002.56.

②石娟.人民檢察院提起行政公益訴訟的基本問題研究[J].海峽法學,2015,6(2).

③湯維建.民行檢察監督制度發展的新動向[J].河南社會科學,2011(1).

④蔡虹,梁遠.論行政公益訴訟[J].法學評論,2002(3).

[參考文獻]

[1]陳陽.檢察機關環境公益訴訟原告資格及其限制[M].濟南：山東人民出版社,2009.5.

[2]王珂瑾.行政公益訴訟制度研究[M].濟南：山東大學出版社,2009.8.

[3]陶建國.消費者公益訴訟研究[M].北京：人民出版社,2013.5.

[4]高家偉.公正高效權威視野下的行政司法制度研究[M].北京：中國人民公安大學出版社,2013.

中圖分類號：D915.4

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0198-02

作者簡介：張旭霞(1991-)，女，甘肅人，本科，上海政法學院，研究生在讀，研究方向：憲法學與行政法學。