人民監督員制度改革的困境與出路
——以H省檢察機關的數據為樣本

楊玉曉

河南省周口市人民檢察院，河南 周口 466000

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人民監督員制度改革的困境與出路
——以H省檢察機關的數據為樣本

楊玉曉

河南省周口市人民檢察院，河南 周口 466000

人民監督員制度作為回應“誰來監督監督者”的重要舉措，檢察機關、法學界甚至全社會都對其寄予很大希望。然而，人民監督員制度作為一項中國特色的監督制度，其改革不可能一觸而就。2015年啟動的這次改革，在人員選任程序以及運行機制等方面仍然存在“致命的缺陷”，這些缺陷已將這一制度置于“生死存亡”的十字路口，改革的必由之路是明確制度合法性、完善人員選任、保障當事人的參與權、強化監督意見的法律拘束力。

人民監督員；制度改革；困境；出路

一、引言

檢察機關辦理的自偵案件，檢察機關既是案件的偵查者又是法律監督者，很明顯，這兩個角色是沖突的，“誰來監督監督者”自然成了法律界長期質疑的話題。2003年，最高檢下發文件要求探索建立人民監督員制度。①如今這項制度已經運行了13年，在運行中產生的諸多問題，廣遭學者病垢，呼吁改革的聲音一直不斷。2015年2月國家啟動了人民監督員制度改革。②2016年7月27日，最高檢與司法部聯合召開電視電話會議，對全國推開人民監督員制度改革作出部署安排。至此，人民監督員制度改革在我國全面鋪開。筆者經過深入的調研認為：目前人民監督員制度改革在成績斐然的背后恰恰走到了一個“十字路口”：要么只做表面文章或是小修小補走向沒落；要么要大刀闊斧徹底改造，使其適應法治潮流，健康發展。文章就是基于這一目的形成的實證研究。

二、鮮花與掌聲背后的數據

人民監督員制度改革的嘗試，雖然被眾多鮮花和掌聲包圍，但是卻難以掩蓋其凸顯的頑疾。筆者在H省檢察院人民監督員辦公室網站上看到了這樣一組數據來支撐人民監督員改革的效果：“2015年1-7月與2016年1-7月相比，全省檢察機關查辦職務犯罪案件質量逐漸提升，起訴率由86.7%上升到92.5%；不訴率和撤案率分別由13.2%和3.5%下降到6.4%和1.7%，全省檢察機關查辦職務犯罪案件的整體水平有了顯著的提高。”從表面上來看，人民監督員制度改革對于全省檢察機關查辦職務犯罪的水平產生了重大影響。但是深入研究就會發現，將該組數據與人民監督員的改革效果直接“掛鉤”，未免太過牽強。③

相反，在H省的調研中，筆者搜集到的一組數據可以間接地證明這次改革并沒有像媒體對外宣傳的那樣成功。據筆者調研的數據(見表一)來看，在同一省份之內，人民監督員的開展情況差別很大，而且有的地區開展情況很不樂觀。

特別是N市和T市，筆者很難相信這兩個“0”說明該市確實不存在不捕、不訴、撤案等情況。筆者倒是有這樣一種擔心：一些地方為了應付人民監督員制度改革，將本來應該不捕、不訴的案子進行了相反的處理。如果真是這樣，這次人民監督員制度改革，不僅沒有監督檢察機關辦案，反而變成了檢察機關違法辦案的“推手”，這樣恐怕就是莫大的一種諷刺了。以上分析并不是筆者的猜測，上述兩個監督案件數為“0”的地區，恰恰是該省經濟社會發展相對落后的地區，無論干警的法治觀念還是相應的管理制度都存在著不規范性，這就給該推斷增加了外部環境上的論據。因此，通過對以上數據的分析，無論是高檢院還是H省，都要對本次人民監督員制度改革保有一份冷靜的認知。

三、改革未解決的“致命缺陷”

不可否認，本次人民監督員制度改革有很多特色，但是由于該制度出身的局限及客觀條件的制約，使得本次改革在推出之日，便存在著“致命的缺陷”，恰恰正是這些“缺陷”成了改革進一步推行的障礙。

(一)制度合法性不夠

俗話說：“名不正則言不順”，人民監督員制度要想獲得社會的認同，必須明確該制度的合法性。改革以前該制度運行的依據是《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》，然而該規定屬于檢察機關內部性文件，它的合法性有待商榷。而目前改革所依據的則是中央全面深化改革領導小組通過的《深化人民監督員制度改革方案》，該文件的法律效力依然不高。沒有相關的法律尤其是刑訴法的條文來支撐，法院、公安機關很可能以“法無明文規定”為由拒絕人民監督員制度向一般刑事案件延伸。

(二)選任仍不科學

本次人民監督員制度改革的初衷是保障人民群眾更好的參與司法活動。因為人民監督員的監督會對具體案件產生實體和程序上的后果，所以保證參與案件的人民監督員具備必要的法律素養就非常必要。雖然在選任時我們可以平衡“專家型”人民監督員和“群眾型”人民監督員的關系，但是在具體案件中“隨機抽取”的人民監督員，該如何保證二者的比例并沒有明確。缺少明確的規定，就有可能使辦案機關鉆制度的空子，按照自己的意愿左右具體案件的監督員選任，以便對監督進行誘導。

(三)當事人參與機制不完備

案件當事人陳述自己的意見是一項法定的權利。正所謂：“當事人有陳述和被傾聽的權利”。然而遺憾的是這次改革并沒有對當事人意見表達程序作出規定。缺乏當事人的參與，也沒有聽取相關人員的意見、詢問證人的規定，這對于案件監督的影響可想而知，不能不讓人對人民監督員能否監督好案件產生懷疑。

(四)監督建議力不足

一項制度的運行效力，是該制度是否有價值的判斷標準。制度的本質就是產生約束力。法諺道：“無救濟則無權利”。雖然這次改革規定了人民檢察院處理決定未采納多數人民監督員評議表決意見，經反饋說明后，多數人民監督員仍有異議的，可以提請人民檢察院復議一次。但是復議后的決定權仍在辦理案件的檢察院。人民監督員的監督建議對檢察機關的剛性約束不足，監督效果自然也就打了折扣。

四、改革應往“深水區”推進

改革開放的總設計師鄧小平曾經說過：“改革是一場革命。”要想真正使我國的人民監督員制度迸發活力，必須對該制度予以徹底改造，使其適應法治潮流，健康發展。

(一)推進人民監督員制度法制化

人民監督員監督案件制度，在國外法律制度中都規定在法律甚至憲法之中。美國的大陪審團制度規定在《美利堅合眾國聯邦憲法(第五修正案)》④；日本的檢察審查會制度來源于《檢察審查會法》。而我國的人民監督員制度，自從開展試點以來，就有立法的呼聲。⑤實踐中合法性不足，是該制度不能真正發揮作用的根源，為此立法部門必須搞好調研，加快立法工作。

(二)進一步完備選任制度

這次改革明確由司法行政機關選任人民監督員。然而筆者在借鑒域外法律制度以及我們國家人民監督員制度發展的情況認為：只有徹底獨立于檢察機關的組織作為選任主體才是適宜的。實現由同級人大常委會進行選任，才能使人民監督員在真正意義上不掣肘于檢察機關。另外，還要完善在具體案件中人民監督員的抽選，合理設置專家型和群眾型的比例，切實提高監督案件質量，避免辦案機關對監督進行誘導。

(三)保障案件當事人的參與權

日本和美國的公民監督案件，都有當事人和證人的參與。⑥參照域外的制度，應當建立人民監督員監督案件時，聽取犯罪嫌疑人及代理人意見的程序：人民監督員認為有必要的可以在辦公場所聽取犯罪嫌疑人及代理人的陳述或證人的意見；犯罪嫌疑人及代理人或證人提出要求時，必須聽取他們的意見，這樣才能保證人民監督員監督案件的公平公正性。

(四)強化監督意見的法律拘束力

人民監督員對案件的監督意見如果無法形成法律上的拘束力，那么人民監督員制度最終只能是一紙空文。2004年，日本通過法案賦予了檢察審查會的決定具有強制效力。與日本的制度相比較，我國受監督案件的最終決定權仍在檢察機關。我們可以規定：人民檢察院處理決定未采納多數人民監督員評議表決意見，經反饋說明后，多數人民監督員仍有異議的，可以提請上級人民檢察院復議一次。以此來增強人民監督員監督意見對檢察機關的約束力。

五、結語

人民監督員制度從2003年建立到今天，已經走過了13年的歷程。如今在公民參與司法的歷史潮流中，惟有做出順應歷史規律的革新，才能使該項制度在法治的道路上不斷前行。

[ 注 釋 ]

①2003年9月，最高人民檢察院正式下發<關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定(試行)>，作為檢察機關向社會主動打開的窗口，人民監督員制度首先在天津、四川、河北、內蒙古等10地檢察機關開展試點.

②2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組第10次會議審議通過了<深化人民監督員制度改革方案>，對人民監督員的選任機制、管理方式、監督范圍、監督程序、知情權保障機制、制度立法等方面進行了改革.

③人民監督員的介入不是構成起訴率及撤案率變化的惟一原因.近年來我國司法機關貫徹“寬嚴相濟的刑事政策”對一些類型的犯罪采取了較為寬緩的態度；然而，對于群眾深惡痛絕的職務犯罪而言，司法機關則彰顯了“從嚴”的一面；陳衛東.人民監督員制度的困境與出路[J].政法論壇，2012.

④<聯邦憲法第五修正案>的規定，“無論任何人，除非根據大陪審團的報告或起訴，不得受判處死罪或其他不名譽罪行之審判”.

⑤據統計自2009年以來，兩會上共有3名政協委員和人大代表400余人次提出關于為人民監督員制度立法的16項議案、5項建議和一項提案.

⑥日本檢察審查會的程序啟動有兩種：一種是檢察審查會根據職權開始，其審查方式主要是詢問證人和調查檢察官的資料，做出評議結果.一種是由控告人、請求人、檢舉人或者受害人提出申請；美國大陪審團工作程序獨立于檢察官，先由法庭召集，然后由檢察官向其提交罪行控訴報告或公訴書草案，經過大陪審團調查取證后做出評議，并投票表決.

[1][英]阿克頓.自由與權力[M].侯健等譯.北京：商務印書館，2010.

[2]陳衛東.我國檢察權的反思與重構——以公訴權為核心的分析[J].法學研究，2002(2).

[3]朱孝清.檢察機關集追訴與監督于一身的利弊選擇[J].人民檢察，2011(3).

[4][意]貝卡利亞.論犯罪與刑罰[M].北京：中國法制出版社，2009.

[5]王錫鋅.公眾參與和中國法治變革的動力模式[J].法學家，2008(6).

D

A

楊玉曉(1985-)，男，河南項城人，碩士研究生，河南省周口市人民檢察院，檢察員，研究方向：刑事訴訟法學。