濱海新區檢察體制改革探析

潘 輝

天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津 300450

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濱海新區檢察體制改革探析

潘 輝

天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津 300450

濱海新區成立后，隨著新區改革的不斷深入，新區檢察體制已難以適應當前形勢的需要，存在管理體制不統一，不適應濱海新區改革發展和開發開放的要求等諸多問題，亟需改革。本文通過分析借鑒，以期探索一條符合憲法法律和濱海新區實際的檢察體制改革之路，并提出新區檢察體制改革的具體方案謹供參考。

濱海新區；檢察體制；改革

2009年11月，國務院正式批復濱海新區行政體制改革方案，同意撤銷天津市塘沽區、漢沽區、大港區，設立天津市濱海新區，將原塘沽區、漢沽區、大港區的行政區域并入濱海新區行政區域。隨著天津濱海新區管理體制的改革，濱海新區檢察體制的改革也在進行，如何在既不突破現行憲法和法律規定，又與濱海新區開發開放要求相適應的情況下，進一步深化濱海新區檢察體制改革，是一個需要認真研究和解決的問題。

一、濱海新區檢察體制現狀

濱海新區成立前，新區地區內有四個檢察院，分別是天津市塘沽區人民檢察院、天津市漢沽區人民檢察院、天津市大港區人民檢察院和天津市經濟技術開發區人民檢察院，塘沽區、漢沽區、大港區檢察院分別在本行政區域內行使基層檢察院的職能，對上直接受天津市檢察院的領導，開發區檢察院作為市檢察院的派出檢察院，行使市轄區級檢察院的職權。濱海新區成立后，在原天津市經濟技術開發區人民檢察院基礎上成立了天津市濱海新區人民檢察院，原塘沽區、漢沽區、大港區檢察院被撤銷，并被改為濱海新區檢察院的三個派出院。濱海新區內現有一個檢察院和三個派出檢察院，一個檢察院是濱海新區人民檢察院，三個派出檢察院分別是濱海新區塘沽人民檢察院、濱海新區漢沽人民檢察院和濱海新區大港人民檢察院。各派出檢察院管轄原所在區地域內的案件，濱海新區檢察院管轄原開發區檢察院管轄區域內的案件、各功能區內的案件和重大復雜案件。

濱海新區人民檢察院是濱海新區的國家法律監督機關，在濱海新區管轄區域內依法行使檢察權，對濱海新區人大及其常委會負責并報告工作，接受市檢察院的領導。塘沽院、漢沽院和大港院三個派出檢察院是濱海新區檢察院的組成部分，其履行職能的活動視為濱海新區檢察院的活動，其權力來源于濱海新區檢察院的授予。派出檢察院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由濱海新區檢察院檢察長提請濱海新區人大常委會任免。三個派出檢察院均設有檢察委員會和一整套較為完整的組織機構，能夠以本院的名義獨立行使基層檢察院的法律監督權。

在政治、行政、人事等工作上，濱海新區檢察院對塘沽院、漢沽院和大港院三個派出檢察院實行統一領導。在業務工作上，濱海新區檢察院不直接領導其三個派出院，濱海新區檢察院、塘沽檢察院、漢沽檢察院和大港檢察院均受天津市人民檢察院領導，需要抗訴的案件均由天津市人民檢察院第二分院提起抗訴。

二、濱海新區現行檢察體制存在的問題及分析

(一)檢察管理體制不統一

1.濱海新區檢察院與其三個派出檢察院之間的關系定位不明確、不清晰。三個派出檢察院同時對接兩個直接上級領導機構，即行政上受濱海新區檢察院領導，業務上對口天津市檢察院第二分院。這必將造成管理的混亂，容易造成新區檢察院與派出檢察院之間關系定位不明，業務互相推諉等現象。

2.濱海新區內的檢察院設置不盡合理。濱海新區作為天津市的一個區，域內存在四家檢察院是不合常理的，這種設置在全國也是很少見的。當前濱海新區內一個檢察院與三個派出檢察院共存的情形是在濱海新區改革的過程中形成的，這不應當是濱海新區檢察體制的最終狀態，應該隨著濱海新區改革的深入而不斷完善。

(二)濱海新區現行檢察體制不符合憲法法律規定

天津市作為直轄市，按照法律規定，在檢察院設置方面可以設三級檢察院，直轄市檢察院分院沒有同級的人大及其常委會，檢察院分院的檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由市檢察院檢察長提請本級人大常委會任免。根據工作需要，省和縣一級檢察院可設置檢察院作為派出機構，派出檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由派出檢察院檢察長提請本級人大常委會任免。

1.濱海新區檢察院定位不明確。濱海新區檢察院既不屬于天津市檢察院分院，也不屬于基層檢察院，屬于法律上規定的何種檢察院不明確。首先，濱海新區檢察院不屬于天津市檢察院分院，天津市檢察院分院沒有同級的人大及其常委會，而濱海新區檢察院有對應的同級人大及其常委會；直轄市檢察院分院不能再設置派出機構，而濱海新區檢察院下設三個派出檢察院；其次，濱海新區檢察院不屬于市轄區的基層檢察院，因為濱海新區檢察院下屬的三個派出檢察院也承擔著市轄區檢察院的職責。可見，濱海新區檢察院既不是法律意義上的直轄市檢察院分院，也不同于市轄區的基層檢察院，其屬于那個層級的檢察院是不明確的。

2.濱海新區三個派出檢察院塘沽院、漢沽院、大港院定位不明確。三個派出檢察院不屬于市轄區的基層檢察院，市轄區基層檢察院應當有與之對應的人大及其常委會，而與三個派出檢察院的同級人大及其常委會已經被撤銷。三個派出檢察院也不屬于一般意義上的省和縣一級檢察院的派出檢察院，司法實踐中行使的是市轄區檢察院的職能，在刑事訴訟等法律業務上與濱海新區檢察院并沒有直接關系。因此，三個派出檢察院的定位并不明確。

可見，濱海新區檢察院既不屬于省級檢察院也不屬于縣級檢察院，但下設三個派出檢察院，這與法律的規定是有沖突的。這種情況是在濱海新區改革的過程中形成的，隨著濱海新區改革的不斷深入，新區檢察體制也應不斷改革完善，使之符合法律規定。

(三)濱海新區現行檢察體制不適應濱海新區改革發展和開發開放的要求

隨著濱海新區改革的深入，特別是塘沽、漢沽、大港的工委會和管委會撤銷之后，原塘沽區、漢沽區和大港區的黨政機關已經統一合并到濱海新區，原三個區的部分政府部門也已合并到濱海新區政府相關部門。這些部門的撤銷合并導致塘沽、漢沽、大港三個派出檢察院在工作中有時無法找到對口單位，不利于行政執法和刑事司法工作的銜接。

三、濱海新區檢察體制改革應遵循的原則

(一)依法改革、于法有據

依法改革，是指濱海新區檢察體制改革必須符合憲法和法律的規定。我國《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律已對檢察機關的設立、職能、任務、內部機構設置等問題做出了明確規定。堅持依法改革，就是濱海新區檢察體制改革要嚴格依照憲法和法律的規定，在國家憲法和法律規定的范圍內進行。

(二)適應濱海新區改革創新和開發開放的實際需要

濱海新區是國家發展的重點戰略，要建立符合濱海新區實際、具有濱海新區特點的檢察體制。濱海新區有其自身特點：一是行政區域面積大，行政區域面積2270平方公里①；二是人口多，2012年新區常住人口263.52萬人；外來常住人口137.68萬人②，并有逐年增多的趨勢；三是經濟總量大，2013年濱海新區生產總值8020.4億元③，經濟高速發展，經濟總量一直占全市的一半以上；四是案件數量多，除傳統案件外，隨著濱海新區開發開放的深入、中國(天津)自由貿易區的成立和諸多先行先試政策的實施，涉外案件以及涉及金融、知識產權、融資租賃等方面的新型案件將逐漸增多。在推進濱海新區檢察體制改革的過程中必須考慮濱海新區這些特性。

(三)堅持濱海新區檢察一盤棋原則

在推進新區檢察體制改革的過程中，要樹立新區檢察一盤棋的理念，要將新區檢察作為一個統一的整體通盤考慮，不能受新區成立前行政區劃的影響，要堅持全局思想和整體思想，站在濱海新區的高度統籌謀劃新區檢察體制改革。

四、濱海新區檢察體制改革建議

(一)濱海新區檢察體制改革的可選方案

目前，比較合理的濱海新區檢察體制改革方案主要有以下三種：

方案一，撤銷濱海新區檢察院的三個派出院，設立一個統一的基層檢察院即濱海新區檢察院，鑒于濱海新區地域大的特點，合并后的濱海新區檢察院多地辦公。即將濱海新區檢察院整合成統一的基層檢察院，并在三個地方辦案，分別為濱海新區中部辦公區、北部辦公區和南部辦公區，這種方案類似于上海“浦東新區和南匯區合并模式”和北京“西城區和宣武區合并模式”。

方案二，撤銷現濱海新區檢察院，將新區檢察院設立為天津市檢察院濱海分院；撤銷濱海新區檢察院的三個派出院，在派出院的基礎上設立濱海新區塘沽、漢沽、大港和功能區四個基層檢察院。濱海分院檢察長由濱海新區人大選舉產生，濱海分院其他人員和四個基層檢察院人員由濱海分院檢察長提請區人大常委會任免。這種方案類似于廣東“中山、東莞模式”。

方案三，撤銷現濱海新區檢察院，設立天津市人民檢察院第三分院；撤銷濱海新區檢察院三個派出院，設立濱海新區塘沽、漢沽、大港和功能區檢察院為基層檢察院；第三分院檢察長由天津市人大常委會任免，四個基層檢察院檢察長由濱海新區人大選舉產生，兩級檢察院其他檢察人員由第三分院檢察長提請濱海新區人大常委會任免。第三分院受理塘沽、漢沽、大港和功能區四個基層檢察院的抗訴案件。

(二)上述三種檢察改革方案的可行性分析

筆者認為，方案一是最具可行性和合理性的最佳選擇，方案二、三中的改革牽涉面廣，改革難度大，需要省級層面改革，雖具有一定的合理性，但可行性較低。

1.方案一可行性分析

方案一的合理性和可行性比較高，第一，該方案于法有據，符合基層檢察院的設置規定。第二，該方案既有利于理順檢察院的體制，滿足濱海新區實際需求，又有利于實現濱海新區檢察機關的人權、事權、財權和檢察權等方面的統一。第三，從案件管理方面看，有利于理順檢察業務管理體制，更加易于管理。第四，司法部門之間、司法部門與行政部門之間銜接更加順暢。濱海新區檢察院與濱海新區法院、濱海新區公安局對接，更加有利于公檢法司機關的工作對接。濱海新區檢察院和濱海新區政府各部門、各執法機關之間更加容易溝通協調，更有利于行政執法和刑事司法的銜接工作。

2.方案二可行性分析

方案二可行性較低，這種由區級人大選舉直轄市檢察院分院檢察長的做法不符合法律規定，實踐中難以操作，實行難度較大。

3.方案三可行性分析

方案三可行性較低，雖然這種方案從體制機制上看更為順暢，更易理順上下級關系，但卻不合實際。比如，濱海新區作為一個國家級新區，有人民代表大會，卻沒有產生與之相對應的區級檢察機關。且四個基層檢察院的檢察長都同時由濱海新區人大選舉，檢察院要向人大報告工作，四個檢察院向一個人大報告工作，不具有可操作性，也不盡合理。

(三)濱海新區檢察體制改革的具體方案建議

為理順新區檢察體制，提高新區檢察工作效率，應當撤銷塘沽、漢沽和大港三個派出檢察院，統一并入濱海新區檢察院，建立統一的天津市濱海新區人民檢察院。鑒于濱海新區地域大、范圍廣、案件多的特點，濱海新區檢察院應當分散辦案區域，在多地辦案。具體方案如下：

第一，濱海新區檢察院共分三個工作區域：1.現濱海新區檢察院和塘沽檢察院院合一處辦公，作為濱海新區檢察院本部辦公區，管轄濱海新區中部區域(如塘沽、開發區、保稅區等地區)內的案件；2.現漢沽檢察院改革為濱海新區檢察院北區，管轄濱海新區北部區域(如漢沽)內的案件；3.現大港檢察院改革為濱海新區檢察院南區，管轄濱海新區南部區域(如大港)內的案件。

第二，濱海新區檢察院設立一套領導班子和一套檢察委員會，統一管理濱海新區檢察院的行政事務和檢察業務。

第三，辦公室、政治、行政、監察、案件管理等綜合性部門集中設立在濱海新區檢察院，濱海新區檢察院北區和南區只設立控申、反貪、反瀆、偵監、公訴、民行、監所等業務部門，不再設立綜合部門。

第四，可以探索建立大部制和主任檢察官辦案組工作制，在漢沽、大港等距濱海新區核心區較遠的地方派駐若干主任檢察官辦案組，不同的辦案組負責不同類型的案件，如有的辦案組主辦自偵類案件、有的主辦批捕類案件、有的主辦公訴類案件等，由派駐各地區的主任檢察官辦案組負責所在區域內的案件。派駐檢察官辦案組人員選擇應根據檢察辦案人員的實際情況和意愿統籌安排，并建立檢察官辦案組工作地流動機制，以照顧辦案人員的需求，同時兼顧原則性與靈活性。

五、結語

以上想法有很多不周之處，僅供參考。現行的濱海新區檢察體制是在濱海新區改革的過程中形成的，已不適應濱海新區改革發展和開發開放的形勢，隨著濱海新區體制機制改革的不斷深化，濱海新區檢察體制必將更加適應濱海新區的實際，并越來越完善。

[ 注 釋 ]

①http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/XQJJ22377/List/index.htm.

②http：//www.bh.gov.cn/html/BHXQZWW/QYRK22358/List/index.htm.

③http：//baike.baidu.com/link?url=Zj5xcDyPtv1_-uS8hcGNQcK

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