論權責統一的基層檢察院檢察委員會制度

李 杰

天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津 300450

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論權責統一的基層檢察院檢察委員會制度

李 杰

天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津 300450

檢察委員會(以下簡稱：檢委會)制度是我國法律體系中具有中國特色的、體現民主集中制的檢察業務決策制度，2008年最高檢修訂《人民檢察院檢察委員會組織條例》，完善檢委會制度，但其仍然存在行政色彩濃重、委員知識儲備陳舊、議事范圍過廣、責任分散等問題。文章結合主任檢察官試點的成功經驗，勾畫出旨在重點解決基層檢察院檢委會面對案件量大、與主任檢察官、檢察長權責不統一的檢委會制度新模式。文章還對檢委會職能進行新的理解，將檢委會議事啟動程序區別情況對待并加以規范。

檢察委員會；基層檢察院；主任檢察官

一、基層檢察院檢委會的工作困境

(一)檢委會行政化色彩濃重

1.檢委會委員組成行政化

在我國普遍存在檢察委員會委員組成上，具有行政化職務的情況，將檢委會委員當成行政待遇，優先將行政級別高或者需要解決相應行政待遇問題的檢察員確定為檢委會委員。過多地關注到檢委會委員的職務、級別、工作資歷，存在較嚴重的論資排輩問題，忽視對檢察業務水平、法律素養、決策能力的考察。在檢委會議事過程中，檢察長(含分管副檢察長，下同)的意見至關重要，行政職務越高話語權越重，并且不乏不具有領導職務的檢委會委員跟著領導意見走的跟風現象。

2.檢委會討論案件行政化

在檢委會討論案件中，檢委會委員不親自辦理案件，僅聽取承辦檢察官的報告，卻要對案件做出決策，不具有任何司法的親歷性，是典型的行政審批。檢察機關辦理偵查、審查案件中實則體現出更多的司法機關的屬性，因此行政化工作模式與司法性工作本身就不匹配，必然導致大量問題。有人提出“檢察官對案件事實負責，檢委會對適用法律負責。”這種觀點非常荒謬，所謂的案件事實是建立在對所有證據的一系列是否符合程序法律要求價值判斷基礎上確定的法律事實，而非客觀事實，確定案件事實本身就是法律問題。

(二)檢委會委員的法律知識儲備陳舊

檢委會委員在人員構成上的行政化、論資排輩問題，導致檢委會委員普遍齡偏高，調查顯示我國檢委會專職委員五十歲以上的檢察官為主體，學歷相對較低，法學素養和專業性不足，而且近年來我國法治化建設突飛猛進，法律、法規更新、完善迅速，年齡偏高的檢委會委員自身則需要投入更多精力學習才能跟上法律體系的發展。因此，普遍的看檢委會委員的法律知識儲備過于陳舊，往往憑借過去的辦案經驗議事、決策。此外，檢委會委員沒有任期，除非存在退休、調離等因素，否則具有終身制的特點，新生檢察力量難以充實進來。

(三)檢委會議事涉及業務范圍過寬

根據《人民檢察院刑事訴訟規則》的表述，檢委會是檢察機關的業務決策機構，擁有高于檢察長的決策權。在具體的條文表述中，所有帶有檢察長批準或檢察長決定的事項往往表述為“檢察長或者檢察委員會決定”，而且檢委會還要決定檢察長和公安機關負責人的回避問題、提交人大常委會審議的檢察工作報告等。因此，可以說在處理檢察業務工作上檢察長有多忙，檢察委員會就可以有多忙，而檢察長可以由正職和副職分工負責，而檢察委員會只有一個。正是因為寬泛的業務范圍，寬泛到不可能逐一實現，導致檢委會議事范圍形同虛設，各地區的檢委會實際履行職能差異巨大，有的地區諸事必議，有的地區則僅限于法律特別明確為檢委會議事范圍才召開會議。

(四)檢委會分散辦案責任

檢委會討論案件范圍寬泛，導致其成為主辦檢察官或檢察長規避辦案責任的重要途徑，凡是可能存在辦案風險的案件都可以提交檢委會討論決定。即便案件處理不當，辦案責任也有檢委會承擔，主辦檢察官或者檢察長不會被問責，檢委會委員也將責任分散開來。這必然導致權責不統一，而且可能引起承辦人規避風險而諸事必議，每個案件都要求檢委會討論，最終導致檢委會討論案件數量呈爆炸式激增。

二、主任檢察官辦案責任制對現行檢委會制度的影響

(一)主任檢察官、檢察長與檢委會的關系

上海閔行區主任檢察官辦案責任制改革的試點經驗顯示出，主任檢察官是在檢察長領導下，依法獨立行使檢察權的檢察官。而檢察長在具體案件決策上的權力略低于檢委會。因此可以得出這樣的結論，檢委會可以管轄檢察長負責的案件，檢察長可以管轄主任檢察官負責案件，即檢委會可以管轄一切案件。上海試點的工作慣例描繪出案件呈報到檢委會討論，是由主任檢察官啟動，檢察長批準，檢委會決策，但并沒有慣例表示當主任檢察官不啟動呈報檢委會程序時，檢察長或檢委會無權過問案件。因此，存在主任檢察官逐個案件均可呈報檢委會討論，檢委會或檢察長逐個案件均可以管轄的情況。檢察長逐案管轄，尚可逐案負責，而檢委會不大可能逐案管轄，且逐案負責。理清三者之間關系，明確劃分權責，特別是主任檢察官辦案終身負責制的大背景下，檢委會如何從繁雜瑣碎的案件討論中解放出來，切實的履行解決重大、疑難、復雜案件尤為重要。

(二)檢委會對討論決定的案件終身負責

根據上海的試點經驗，主任檢察官辦案責任制需要誰決策，誰負責，即主任檢察官需要對其辦公室所辦理的全部案件終身負責。為了保證權責統一，檢委會或檢察長也應當為其決定的案件終身負責，并且做到誰決定，誰署名，誰負責。檢察長署名、終身負責容易操作，完全參照主任檢察官即可。檢委會的署名和對案件負責在操作上存在較多問題，例如在案件討論中，對決策持否定態度或其他處理意見的檢委會委員是否需要對案件負責，是否要參加署名，均有待商榷。作者認為，在對外需要署名的法律文書上，主辦檢察官需要署名，則經檢察長批準或檢委會討論決定的均應當署名，檢委會署名可以參照合議庭署名方式分別列明檢察長、檢委會委員等。對檢委會決策持否定態度或其他處理意見的檢委會成員也應當署名，其是否對案件負責則根據檢委會討論案件記錄中其發表意見確定。

三、基層檢察院檢委會的自律性職能

(一)對公安機關提請復議案件的決議職能

《刑事訴訟法》規定公安機關對檢察機關做出的不批準逮捕、不起訴決定有權申請復議。在檢察機關往往由一名副檢察長負責審查逮捕或審查起訴工作，不批準逮捕或不起訴決定也由其批準或決定。這樣一來，法律所規定的另行指派承辦人的條款，在同一副檢察長的決策下顯得毫無意義，因此使復議程序變得有意義的辦法就是盡可能地由檢察長做出不批準逮捕、不起訴的最初決定，公安機關有異議提出復議的案件，再由檢委會討論做出復議決定。此舉既體現了原承辦人員全員回避，又表現出檢委會作為檢察機關的最高決策機構，在本級做出決定的終局性。未經過復議的由批準原決定的檢察長負責，復議案件由檢察委員會負責，以體現權責統一。

(二)對特定案件的評查職能

案件評查工作自產生之日起就沒有明確評查主體，現實的檢察工作中往往由案件管理部門牽頭，多業務部門互查互評。從平等的角度講，很難說評查人的業務水平就強于原承辦人，從檢察機關辦案紀律上講，其他人員也無權查看非承辦案件。而檢委會則具備查看本院辦理的全部案件的法律基礎，為了避免過于寬泛的評查，可以根據業務考核指標等因素來決定對特定案件進行評查，由案管部門提供評查案件名錄，檢委會負責案件實質評查。如此分工符合現行法律體系對檢委會的定位，而且在檢委會評查中發現原承辦人確有錯誤時，有權直接糾正。

(三)對當事人申訴案件的復查職能

我國采取公訴制度，對刑事犯罪的訴權由檢察機關行使，因此刑事案件中的被害人僅有申訴的權利，而且在部分刑事案件中，被不起訴人有時也會提出申訴。從司法屬性上講，此類案件檢察機關的決定沒有達到停止紛爭的作用，而該決定在較低權力位階的檢察長做出后可能存在問題，因此更高權力位階的檢委會有必要復查此類案件是否存在錯誤。復查如果存在錯誤應當及時糾正，不存在錯誤的應當及時答復申訴人。經過復查的案件均應當由檢委會負責。

(四)對檢察人員司法表現的評估職能

司法績效評估(judicial performance evaluation)最初只是用來調查律師協會成員對法官工作表現、職業素質的意見，以便幫助法官改進工作。隨著評估制度的發展和公眾意見的加入，司法績效評估制度成為美國一些州的法官在選舉中連任或留任、提升法官素質的最成功的方法之一。①參照美國猶他州司法績效評估制度，在我國基層檢察院也可以檢委會為主體，成立檢察人員的司法表現評估委員會，通過檢委會的工作職能中與檢察官、檢察輔助人員的接觸，包括其在匯報案件、呈報檢委會討論案件的質量，承辦案件經過檢委會復議、復查、評查后的認可程度，以及其日常工作中總結經驗、調研檢察工作的新情況、新問題的能力所體現出的法律素養，綜合全部因素，對檢察官和檢察輔助人員進行綜合考評，提出是否晉級的建議，同時對檢察官留任或免職以及推薦檢察輔助人員晉升檢察官向檢察官遴選機構提出建議。從而體現檢察機關法律精英管理法律精英，高度自律，不斷自我完善、科學發展的特征。

四、基層檢察院檢委會議案啟動程序

(一)重大、復雜、疑難案件的啟動

研究重大、復雜、疑難的案件，必須通過各種可操作的指標對這些案件做出明確的界定。作者認為，重大、復雜的案件可以由檢察長直接負責辦理，指派主任檢察官協辦，在檢察長與各協辦主任檢察官意見存在較大分歧時，可以提請檢委會討論決定。

疑難案件則相對較難界定，不妨以審查時間為標準，例如審查起訴案件，如果十五日內承辦主任檢察官沒有提出因案件疑難需要申請更換承辦人或提請檢委會討論決定，則可以認為該案非復雜案件；若十五日內承辦檢察官提出申請更換承辦人，而新更換的檢察官仍然在十五日內不能形成確信的處理意見，則認為該案件屬于疑難案件，該案件應當延長審查起訴期限以提請檢察委員會討論決定。

重大、復雜、疑難的案件呈報檢委會討論的啟動程序應當是自下而上的進行，檢委會不宜主動參與。

(二)復議、復查、評查案件的啟動

對于公安機關申請復議、當事人申訴的案件，應當自受理后立即啟動檢委會議事程序，在檢委會輔助機構的組織下，讓所有檢委會委員知曉全部案件證據情況，在法定審結期限內召開檢委會進行討論并作出決議。對于需要評查的案件，根據案件管理部門定期提供的待評查案件名錄，由檢委會輔助機構準備相關案卷材料，穿插于評查周期之中的檢委會空閑時間進行討論并確定最終評查結果。檢委會應當依職權的啟動此類案件的相應的議事程序。

(三)非案件議題的啟動程序

檢察工作報告、專項工作調研報告、檢察長或偵查機關負責人回避問題等議題均具有法定性，在報告完成提交人大(常委會)審議前或當事人提出回避申請后均應當立即召集檢委會審議并做出決定。而對于檢察人員司法表現的評估意見，則可以按年度，按照相應考核標準，由檢委會輔助機構草擬意見，呈請檢委會討論。

五、基層檢察院檢委會的輔助機構

根據主流觀點，對檢委會辦事機構的理解是在檢委會閉會期間代為行使檢委會權力的常設機構。法律并沒有授權檢委會可以將法律賦予的權力另行授權，而且檢委會辦事機構屬于檢察院的內設部門，部門負責人一人負責制，使檢委會所代表的檢察機關重大決策體現的民主集中制形同虛設。因此，作者認為基層檢察院檢委會不應當設立辦事機構，僅存在輔助機構，來幫助檢委會會前準備相關材料，會后整理會議決議，日常負責協調相關承辦人總結工作經驗，分析研究檢察工作中的新問題、新情況等。防止任何檢察院內設機構對檢委會議事情況進行篩選，凌駕于最高決策會議之上。

[ 注 釋 ]

①夏南.美國猶他州司法績效評估制度[N].人民法院報，2013-5-10.

[1]陳旭.探索建立科學的檢察辦案組織[N].檢察日報，2013-8-19.

[2]陳旭.建立主任檢察官制度的構想[J].法學，2014(2).

[3]靖國升.基層院實行主訴檢察官辦案責任制的問題及對策[J].檢察實踐，2002(2).

[4]張惠云，劉飛龍，丁紅兵.應完善基層檢察委員會的運行機制[J].檢察實踐，2002(6).

[5]胡捷.基層檢察院檢察委員會制度改革研究[A].張智輝主編.檢察理論課題成果薈萃[M].北京：中國法制出版社，2010.4.

[6]鄧思清.論我國檢察委員會制度改革[J].法學，2010(1).

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