基層法治的實效性的思考探究

齊 茵

江蘇開放大學公共管理學院，江蘇 南京 210000

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基層法治的實效性的思考探究

齊 茵

江蘇開放大學公共管理學院，江蘇 南京 210000

基層法治推行的實際狀態(tài)是依法治國以及建設法治政府的重點、難點，也是關鍵所在。基層政府執(zhí)法隊伍人員少也相對力量薄弱、領導干部依法處理社會矛盾糾紛的能力參差不齊且靠“權威”執(zhí)法的現(xiàn)象較為普遍、執(zhí)法權沖突問題在一定程度存在并尚未得到完全解決、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的矛盾易導致法治的盲區(qū)，這些基層法治推進過程中的困境是長期客觀存在的。真正的法治要求科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法全面推進。逐漸培育全體公民的法律信仰，使法治的運行以內心認同為基礎，以外在強制力作為保障，只有二者共同作用，法治的實效才能真正得以彰顯。

基層；依法行政；法治實效法律信仰

我國已經(jīng)歷經(jīng)了30多年的法制建設和10余年的法治實踐，法治的路徑是從宏觀向微觀漸進的。基層法治建設是依法治國的基石，檢驗法治運行的實效必須考查研究基層法治進程，國務院近期下發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》也明確指出：“實現(xiàn)建設法治政府的目標，重點在基層，難點在基層，關鍵也在基層。”

一、江蘇部分基層司法、行政部門法治現(xiàn)狀調研

2015年夏秋及2016年初，根據(jù)對江蘇部分城市區(qū)政府、街道辦以及多個縣級市所轄鎮(zhèn)的政府、司法所、派出法庭、城管執(zhí)法中隊的走訪，結合地方人社局、法制辦、司法局、公安局、城管局、法院的相關負責同志的座談，筆者對基層政府及司法部門依法行政的情況展開了比較深入和細致的調研。

(一)基層公務人員依法行政的意識和能力有所提升

基層政府公務人員分為行政事業(yè)編制和聘用制兩種人事管理方式，受公務員編制所限，很多基層崗位的公務人員只能是聘用制的，如司法所的調解員、城管隊員等，其中也有相當一部分會直接參與或協(xié)助行政執(zhí)法。調研考查的情況顯示，公務員經(jīng)過嚴格的考核選拔，普遍具有嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和崗位危機意識，所做出具體行政行為普遍能夠做到有法可依、有據(jù)可循，經(jīng)得起推敲。[1]

當下社會監(jiān)督方式的多樣和便捷也引領基層公務人員奉公守紀。受調研者坦言，行政管理相對人可以比較容易的記錄執(zhí)法過程，這也是促使基層公務人員嚴格依法行政的原因之一。絕大多數(shù)基層公務人員在主觀上都能嚴于律己、珍惜崗位、依法行政并研究創(chuàng)新更合法有效的行政執(zhí)法方式。

(二)規(guī)范性文件的制定和行政決策愈加規(guī)范

地方性規(guī)章雖是位階最低的法，但與法律一樣，同樣需要具有穩(wěn)定性和相對廣泛的認可度。就江蘇各地的調研情況來看，約82%的各級基層組織在重要規(guī)范性文件制定和重大行政決策做出前都會采取比較規(guī)范的方式以實現(xiàn)政務公開，如召開聽證會、重大事件的社會公示等。這些規(guī)范的方式本身就是百姓能夠“看得到的正義”，能夠使后續(xù)的執(zhí)法更加順暢，也是基層法治進程的重大進步；另外，這些愈加規(guī)范的行政手段也起到了法治中國建設過程中非常重要作用——培育整個社會的法律信仰。

(三)科學的行政監(jiān)督體系逐步建立

推行依法行政至今，江蘇省各級行政組織陸續(xù)建立起比較規(guī)范完備的監(jiān)督體系。如行政執(zhí)法公示制度、重大行政處罰審查制度、錯案責任追究制度、行政首長問責制、公務員行政過錯行為行政處分等制度。另外，在江蘇，媒體的監(jiān)督也構成了行政監(jiān)督體系的一部分，在推進各級政府部門依法行政工作中起到了非常重要的作用。例如，2012年開始，因區(qū)劃調整及拆遷等原因，鹽城市開放大道遲遲不能完工，“爛尾”多年，市政府3次會辦都未能解決。江蘇新聞廣播政風熱線欄目對此事件追蹤報道了一年，市長帶頭檢討，敦促各方達成共識，3個月后解決了這項老大難問題。[2]

2015年4月江蘇省頒行的《關于深化行政審批制度改革加強事中事后監(jiān)管的意見》是在全國率先制定出臺的加強事中事后監(jiān)管的意見，目的就是在各級行政管理層面建立“橫向到邊、縱向到底”的監(jiān)管網(wǎng)絡和監(jiān)管機制。

二、推進基層法治過程的困境分析

依法治國作為國家治理領域的革命，必定是一項長期而艱巨的任務。基層政府依法行政工作面廣、內容寬泛，雖然取得了一些成效，但是也存在多重困境。

首先，基層政府執(zhí)法隊伍人員少，力量薄弱。根據(jù)江蘇的調研情況，基層政府和基層組織普遍存在的現(xiàn)象是工作量大、事務繁雜，執(zhí)法隊伍亟待充實，公務員比例偏低。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作很重，一個司法所只配有一到兩名公務員，還要兼任基層政府委派的其他工作；派出法庭案件數(shù)量逐年猛增，人手不夠；城管執(zhí)法隊伍的情況更加嚴峻，多數(shù)執(zhí)法隊員都是聘用制，待遇低，穩(wěn)定性差，執(zhí)法能力參差不齊。[3]

其次，基層領導干部依法處理社會矛盾糾紛的能力有待提升。經(jīng)濟體制改革雖30年有余，但是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展仍然很不平衡，蘇南蘇北同級別的城、鄉(xiāng)差距就很明顯，社會上新老矛盾交織，人與人之間的理解障礙也有加劇的趨勢，同時，社會矛盾的出現(xiàn)多會夾雜復雜的家庭、社會原因甚至歷史遺留問題。這也要求基層領導干部在處置社會矛盾糾紛時不僅需要具有清晰完備的法律知識、依法行政的法治理念，還需要兼?zhèn)漭^強的協(xié)調能力和敬業(yè)精神。所以，那些思路狹窄、心理脆弱，甚至簡單粗暴、仍殘余“人治”管理慣性的基層公務人員在工作中不可避免地會出現(xiàn)作為不力、處理不妥，百姓怨聲載道的情況，嚴重的還會造成一些區(qū)域社會矛盾擴大，進而影響社會穩(wěn)定。

再次，執(zhí)法權沖突問題在一定程度存在，并尚未得到完全解決。基層政府的行政工作仍然面臨執(zhí)法權的交織，工作中權責不明，基層政府有執(zhí)法需要但是沒有執(zhí)法權限，貿然執(zhí)法又會違背依法行政的基本理念。因此導致的行政管理矛盾屢見不鮮。[4]

最后，村民自治的合法性在實際工作中容易出現(xiàn)法治盲區(qū)。我國《村民委員會組織法》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這在客觀上造成了政府行政職權的范圍與“村民自治范圍內的事項”邊界的模糊，在行政實踐中也很難把握。

三、保障基層法治實效的路徑探索

基層政府在推進依法執(zhí)政和依法行政過程中是否能夠充分發(fā)揮法對社會生活的維護與促進的作用，是檢驗基層法治實效的重要標準。亞里士多德指出，法治就是“成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。”這里的法治包含兩重意義：形式法治和實質法治。

(一)形式法治的完善是法治推行的初期目標

形式意義上的法治是相對于人治的一種社會治理方式，是具有確定性的政治活動的規(guī)則體系，是以科學、完備且用行之有效的法律體系的構建為前提的。任重而道遠的形式法治建設必須以下工作的深入開展為必要條件。

1.進一步建立健全社會主義法律體系

健全的法律體系不僅是法治的依據(jù)，也能從根本上規(guī)范行政行為。行政法治道路是“政府推進型”的行政法治道路與“法治推進型”的政府，可以說是相互作用，互為因果。

2.繼續(xù)完善市場經(jīng)濟，促進政府職能轉變

市場經(jīng)濟體制只有一個基本框架并不可能有效運行，必須要有適應國情民情的、科學的制度體系，而配套制度的培育和建立健全是一個需要不斷探索、不斷調整的漫長的過程。社會主義市場經(jīng)濟的整體發(fā)展是推進依法治國的經(jīng)濟基礎，是法治中國的重要組成部分。與市場經(jīng)濟體制發(fā)展相適應的政府職能轉變同樣需要反復思考論證并付出長期的努力。

3.創(chuàng)建行政機關工作人員的良性循環(huán)機制迫在眉睫

用人機制不靈活也是調研體現(xiàn)出來的比較尖銳的問題之一。如《公務員法》中沒有充分考慮到公務員的“出口”問題，導致一些基層行政機關公務員隊伍老齡化現(xiàn)象明顯，一方面越來越多的老同志知識更新慢，欠缺工作創(chuàng)新能力；另一方面，大學生就業(yè)形勢嚴峻，公務員招考更是有如千軍萬馬過獨木橋。再如，體制問題導致大量的基層公務員，尤其基層法院、派出法庭的法官收入有限但是工作量繁重、壓力大，所以，優(yōu)秀基層法律工作者離職再擇業(yè)的比例也逐年攀升，人才的流失值得惋惜和深思。

另外，基層行政部門繁雜的工作僅靠有限的公務員是遠遠不夠的，很多工作需要由聘用制的“編外”人員承擔。受資金使用機制所限，政府可以提供給聘用制工作人員的工資收入偏低，而且普遍低于周邊中小企業(yè)的一般工人工資。聘用制工作人員穩(wěn)定性差、受教育程度有限、工作能力參差不齊，百姓不信服，這些機制因素導致的困境甚至尷尬嚴重阻礙了基層法治建設的進程，急需調整。[5]

4.健全科學的行政監(jiān)督體系，確保監(jiān)督效能

行政權力和所有的權力一樣都具有侵犯性，所以必須將其運行的過程納入科學、完善的監(jiān)督體系中。基層政府受隸屬關系的影響，工作上會有追求政績或和迎合上級的現(xiàn)象，受此影響，部分基層行政組織的工作優(yōu)先考慮對黨委負責，而不是向法律和人民負責，在公共利益與地方利益、部門利益、集體利益發(fā)生沖突時，優(yōu)先考慮對后者的維護，法治型政府、服務型政府難以建立，“形象工程”、“政績工程”、“利益執(zhí)法”等有悖法治的現(xiàn)象屢見不鮮。究其緣由還是監(jiān)督體系不夠健全，監(jiān)督制度沒有形成合力。

(二)實質法治的構建是法治運行的終極目的

追求形式上的法治是法制建設的前提，全民自覺尊重、遵守法律、信仰法律是社會主義國家依法治國的終極目的。

1.加強學習，培養(yǎng)基層公務人員依法行政的價值取向

依法治國在基層的核心工作是依法行政，擁有較高水平的執(zhí)法能力是基層政府推行依法行政的關鍵。在我國，絕大多數(shù)的法律和法規(guī)是由基層政府及其相關部門來執(zhí)行的，而基層公務員或者工作人員在行政管理過程中既是管理者、執(zhí)行者，又是依法行政的引領人。

價值取向的培養(yǎng)以公務人員接受過系統(tǒng)而良好的教育為前提，基于此的學習必須是持續(xù)且切實有效的。那些為了體現(xiàn)政績而舉辦的流于形式的培訓、研討、評比必須杜絕，良性引導基層公務人員踏實學習、勤勉工作。執(zhí)業(yè)價值取向是一種內化為價值觀的力量，這種力量會在執(zhí)業(yè)過程中源源不斷地外化為依法執(zhí)政、依法行政的能力。也是這種力量使“官本位”的思想逐漸被糾正，“人治”的管理方式在越來越廣泛的層面被擯棄，讓務實、清廉、執(zhí)政為民的執(zhí)業(yè)價值取向融入基層公務人員的職業(yè)素養(yǎng)中。[6]

2.樹立法律信用理念，培育全民法律信仰

從歷史唯物主義社會發(fā)展觀的角度看，法律信用理念是伴隨法治社會實踐的進行而不斷地完善起來的。可見，所有成文法不僅需要社會主體的服從和遵守，更要求人們自覺踐行法律，并將這種敬畏和信任的情感內化為價值觀，只有這樣，法治的實效才能真正得以彰顯。

“法令行則國治，法令弛則國亂”，法律作為社會控制的最有效手段和社會公平正義的象征，不僅應該被服從，更應該被信仰。信仰不是迷信，服從法律的權威應該是一種自發(fā)的、主動的行為，是人作為社會生活主體的一項客觀需要。正如經(jīng)典作家所述：“人的本質不是單個人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和。”社會中的每個個體都需要穩(wěn)定的秩序和相對確定的規(guī)則，盡管這種需求會存在個體差異，但自從有了國家，這種最基本也最重要的需求只有在國家制定并認可的“最高等級的規(guī)則”——法律那里才能公平的獲取。正是這種公平和確定賦予所有社會主體安寧穩(wěn)定的生活，并相信也期盼法律有能力保障這種穩(wěn)定的延續(xù)性。[7-8]

[1]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京：商務印書館，1965.

[2]馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，2006.

[3]楊海坤，李兵.基層政府推進依法行政的成效與問題分析[J].北方法學，2009.2.

[4]夏小青.基層政府推進依法行政的困境與對策[J].企業(yè)研究，2012.10.

[5]顧瑞.法律信用論綱[J].遼寧師范大學學報，2014.3.

[6]申文娟.論村民自治權的實現(xiàn)[D].湖南師范大學碩士論文，2006.

[7]馬懷德.法治是塑造全球性大國的重要支點[J].人民論壇，2015.12.

[8]張永，孟慶濤.法制信仰形成路徑探析[J].人民論壇，2013.05.

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A

齊茵(1978-)，女，漢族，黑龍江牡丹江人，碩士，江蘇開放大學公共管理學院，講師，研究方向：法學理論、法社會學。