行政訴訟中的法律適用研究

韓佳福 黃國華

1.南靖縣人民法院，福建 漳州 363600； 2.南靖縣人民檢察院，福建 漳州 363600

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行政訴訟中的法律適用研究

韓佳福1黃國華2

1.南靖縣人民法院，福建 漳州 363600； 2.南靖縣人民檢察院，福建 漳州 363600

人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政案件進(jìn)行審判過程中，依據(jù)的法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)如果不一樣，判決結(jié)果也會(huì)大不相同。隨著我國法治社會(huì)建設(shè)的向前推進(jìn)，無論是國家機(jī)關(guān)還是社會(huì)公民，都要在依法治國、依法執(zhí)政的框架內(nèi)活動(dòng)?；诖?，本文重點(diǎn)對(duì)行政訴訟中的法律適用問題進(jìn)行研究，希望可以對(duì)該領(lǐng)域的相關(guān)法律研究提供一定的指導(dǎo)和借鑒意義。

行政訴訟；法律適用；合法性審查；法律效力；過罰相當(dāng)

一、引言

行政訴訟中法律的適用問題包含范圍比較大，在本文的研究論述過程中，主要對(duì)行政訴訟法律適用的基本概念、適用的主要特征、是否合法、適用的原則、適用的沖突及選擇適用規(guī)則等幾個(gè)方面進(jìn)行了探討，同時(shí)結(jié)合一些案例，對(duì)相關(guān)的適用問題進(jìn)行了合理解釋。

二、行政訴訟法律適用的概述

(一)行政訴訟法律適用的概念

在整合行政訴訟法律適用相關(guān)解釋和基本內(nèi)涵基礎(chǔ)上，本文對(duì)行政訴訟法律適用的概念做了如下界定：即指人民法院按照既定的法定程序，將法律、法規(guī)(或參照規(guī)章)具體適用于各種行政案件中，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的活動(dòng)。

(二)行政訴訟法律適用的特征

在行政訴訟中的法律適用，和行政機(jī)關(guān)單位在執(zhí)行社會(huì)管理職能方面對(duì)法律的適用不同，具體來說，行政訴訟法律適用有著如下幾個(gè)方面的特征：

第一，行政訴訟中法律適用的主體是人民法院。按照行政訴訟法的規(guī)定，我國的行政訴訟專門是指人民法院通過依法審理行政案件，對(duì)被訴的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查并作出裁判的活動(dòng)。從這個(gè)角度來看，具備這種資格的主體，只能是人民法院。

第二，行政訴訟中的法律適用屬于第二次適用法律，也就是對(duì)國家行政機(jī)關(guān)的日常行政行為適用的法律的二次適用，通常也可以稱作審查適用。所以說，行政訴訟中法律適用，是一種二次的法律適用。其中原因主要是，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行行政職能方面，產(chǎn)生的任何行政職能結(jié)果都是在行政機(jī)關(guān)適用法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件框架范圍內(nèi)的事實(shí)結(jié)果。在這個(gè)過程中，行政機(jī)關(guān)單位可以對(duì)不同的行政職能選擇不同的適用法律、規(guī)章制度或者相關(guān)文件規(guī)定等。這種行政機(jī)關(guān)遵循的法律條文、規(guī)章制度，屬于第一次法律適用。但是如果社會(huì)公民或者其他社會(huì)組織、企業(yè)、法人等對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為結(jié)果不服，向人民法院起訴行政機(jī)關(guān)單位時(shí)，人民法院在處理相關(guān)的訴訟時(shí)選擇的法律屬于二次法律適用。

第三，行政訴訟中的法律適用，針對(duì)的具體問題是行政行為產(chǎn)生的實(shí)際結(jié)果是否合法。解決的是被訴具體行政行為是否合法的問題。也就是說人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)單位行政職能結(jié)果的進(jìn)行的合法性審查，這種審查同一般的刑事案件、民事案件法律審查等有著明顯的不同。主要是行政機(jī)關(guān)單位在很多時(shí)候?qū)π姓毮艿膱?zhí)行有著較大的自由裁量權(quán)，這種自由裁量的權(quán)限范圍只要在法律的框架范圍之內(nèi)，行政機(jī)關(guān)就可以根據(jù)行政職能針對(duì)的具體情況，做出獨(dú)立的行政結(jié)果。

第四，行政訴訟中的法律適用，具有最終的法律效力。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)單位行政行為做出的合法性審查，其結(jié)果具備高于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)的法律適用效力。在這種法律效力下，行政機(jī)關(guān)單位以及原告方的社會(huì)公民、組織結(jié)構(gòu)、企事業(yè)單位等，都必須遵守和執(zhí)行人民法院的審查結(jié)果。

第五，法律適用的范圍限于法律、法規(guī)和規(guī)章。人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合理審查，其依據(jù)是法律、法規(guī)，參照行政規(guī)章，這同行政機(jī)關(guān)單位依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章下的制度性文件有所不同。行政機(jī)關(guān)除了依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)行使職能外，還可以依據(jù)那些不同國家憲法、法律法規(guī)等相抵觸的規(guī)范性文件。

三、行政訴訟法律適用的原則

(一)適用調(diào)整被處理行為或事項(xiàng)的法律規(guī)范

國家行政管理事務(wù)是非常繁雜的，其中涉及到的部門眾多，有的層面的行政管理事務(wù)十分細(xì)致，從這個(gè)角度來看，就需要制定相應(yīng)的行政管理法律、法規(guī)，并對(duì)其調(diào)整的范圍和對(duì)象進(jìn)行明確的界定。但是，在實(shí)際行政機(jī)關(guān)處理日常行政管理事務(wù)時(shí)，很多情況下是不能準(zhǔn)確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)陌凑招姓芾矸煞ㄒ?guī)所約束和調(diào)整的范圍行駛權(quán)利，這就容易導(dǎo)致用權(quán)過度或者處理的行政事務(wù)打破其相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任義務(wù)邊界。例如，《土地管理法》和《水法》調(diào)整的對(duì)象都有其明確的界限，沒有經(jīng)過相關(guān)部門批準(zhǔn)，任何個(gè)人或者單位不得在在河灘上建房，這一事實(shí)法律規(guī)定，并不屬于《水法》調(diào)整的行為，并且在對(duì)違反上述規(guī)定的責(zé)任人，國家行政管理部門采取的處罰措施，也很容易錯(cuò)誤地適用《土地管理法》的相關(guān)條款進(jìn)行處罰。這種不能清晰明確的界定不同法律法規(guī)約束范圍的行政事務(wù)，在實(shí)際管理過程中，出現(xiàn)的不適用問題，就導(dǎo)致了行政主體與適用法律范圍的沖突，人民法院在處理上述情況時(shí)，要進(jìn)行必要的法律適用糾正。

(二)遵循從舊兼從輕的法律適用原則

現(xiàn)代國家的一些法律法規(guī)會(huì)經(jīng)常進(jìn)行修訂，在一些領(lǐng)域，如初出現(xiàn)對(duì)法律法規(guī)的修訂，而在重新修訂的法律法規(guī)正式實(shí)施前，發(fā)生的一些違法行為，行政主體在處理相關(guān)責(zé)任人時(shí)，經(jīng)常不考慮從舊兼從輕的法律適用原則，這就容易給一些責(zé)任人造成處罰過重的傷害。例如，在互聯(lián)網(wǎng)快速應(yīng)用到我們的日常生活中的情況下，很多發(fā)生在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的行為事實(shí)，國家相關(guān)的法律規(guī)章制度還沒有來得及做出準(zhǔn)確的規(guī)范和指導(dǎo)，在這種情況下，如果行政單位在處理相關(guān)行為時(shí)，不考慮事實(shí)違法的可能性，僅僅按照原來的法律約束條框，進(jìn)行懲戒，很有可能會(huì)給相關(guān)責(zé)任人造成過重的懲罰。

(三)遵循一事不再罰的法律

對(duì)于同一個(gè)違法事實(shí)行為，國家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處理時(shí)要提前做好協(xié)商溝通，或者對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查，保證其違法的事實(shí)行為，只接受一個(gè)部門的處罰，這就是行政訴訟法中，要遵循的一事不再罰原則。例如，一個(gè)私自涂改票的公司，其違法事實(shí)涉及到工商、稅務(wù)、物價(jià)等多個(gè)部門，但是在追究其責(zé)任并做出相應(yīng)的懲罰時(shí)，不得給予超過兩次的懲罰。要按照其違法行為的主體性，進(jìn)行單獨(dú)懲罰即可。

(四)遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t

對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的違法事實(shí)行為當(dāng)事人進(jìn)行懲罰，既要達(dá)到震懾作用，又要起到一定的預(yù)防作用。從國家行政管理部門管理社會(huì)的目的來看，任何行政處罰都是為了更好的為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常秩序，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)公平的環(huán)境。對(duì)違法行為的處罰，要根據(jù)其造成的不良后果事實(shí)進(jìn)行，不能出現(xiàn)懲罰過輕或懲罰過重的現(xiàn)象。如果對(duì)相關(guān)違法當(dāng)事人的懲罰力度較小，則會(huì)降低他們的違法成本，以至于在一定程度上縱容了不法犯罪分子，另一方面，也不能超出違法行為當(dāng)事人的違法行為所應(yīng)承受的處罰限制，要做出合理的處罰，遵循違法犯罪行為的處罰的過罰相當(dāng)原則。

(五)遵循“法無明文規(guī)定不得處罰”的原則

對(duì)現(xiàn)行的法律、法規(guī)規(guī)定的不能違法事實(shí)行為的范圍之外，即法律層面沒有明確規(guī)定的，行政管理部門在處理類似案件時(shí)在沒有嚴(yán)肅的法律依據(jù)的情況下，不能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行法律處罰。作為行政處罰的主體，做出的任何處罰決定，必須有明確的法律依據(jù)，不可憑領(lǐng)導(dǎo)或者相關(guān)人員的個(gè)人主觀判斷就做出不合理的懲罰。不過，在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)?？梢钥吹揭恍┬姓?zhí)法主體，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)生的一些事情，在沒有明確的法律授權(quán)、法律支持的情況下，單純憑借某些人的主觀判斷就做出懲罰，損害了當(dāng)事人的利益。除了法律、法規(guī)以及規(guī)章外，其他的任何文件都不能作為處罰當(dāng)事人的依據(jù)。

四、行政審判的依據(jù)

(一)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)

在我國，行政審判的依據(jù)主要由法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)組成。法律作為最高層面的約束性文件，是經(jīng)過全國人民代表大會(huì)通過的，具有最高的約束

力；行政法規(guī)，是在遵循憲法法律的基礎(chǔ)上，國務(wù)院按照相關(guān)的程序制定的，其法律約束力僅次于憲法和法律，在進(jìn)行行政審判時(shí)，作為依據(jù)的行政法規(guī)，只要不予憲法法律相抵觸，就可以作為審判依據(jù)；地方性法規(guī)也是地方人民代表大會(huì)通過的，也具有地方性的法律效力，人們法院在對(duì)某一案件進(jìn)行審判時(shí)，如果地方性的法規(guī)不與現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)相抵觸，在地方轄區(qū)范圍內(nèi)，就可以作為審判的法律依據(jù)。

(二)對(duì)規(guī)章參照的適用

在我國的《行政訴訟法》中有明確的規(guī)定，對(duì)規(guī)章的法律適用，要求是各省、自治區(qū)、直轄市以及經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市，他們制定的相關(guān)規(guī)章制度，在符合既定程序，并且不與國家法律、法規(guī)相抵觸的情況下，可以作為行政審判的法律依據(jù)。

五、行政訴訟法律適用的沖突及選擇適用規(guī)則

(一)行政訴訟法律適用沖突

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些違法行為事實(shí)，同時(shí)違反了多個(gè)法律規(guī)章制度條款，但是不同的法律條款對(duì)違法事實(shí)行為做出的認(rèn)定不同，在這種情況下，就會(huì)出現(xiàn)行政訴訟法律適用沖突，如果在處罰相關(guān)違法行為時(shí)依據(jù)的法律條款不同，則處罰的程度和效果也會(huì)不同。行政訴訟法律沖突一直是法律學(xué)界研究的重要難題，隨著現(xiàn)代法制社會(huì)建設(shè)的不斷進(jìn)步，在法律適用沖突方面，一定會(huì)找到更加科學(xué)合理的解決辦法。

(二)法律適用沖突的類型

在我國立法主體多元化的情況下，行政訴訟中出現(xiàn)法律適用沖突是不可避免的，其主要類型有：特別沖突，層級(jí)沖突，平級(jí)沖突，新舊法沖突。除以上類型外，由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜，法律適用沖突還表現(xiàn)為一種混合型的沖突，即同時(shí)具有幾種類型的適用沖突，這就更增加了人民法院選擇適用的困難。

(三)選擇選用的規(guī)則

選擇選用規(guī)則是人民法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，為解決法律適用沖突所采取的方法和所遵循的原則。法律適用選擇規(guī)則是：第一，特別沖突適用規(guī)則。第二，層級(jí)沖突適用規(guī)則。第三，相同等級(jí)沖突適用規(guī)則。

(四)新舊法沖突適用規(guī)則

適用這一規(guī)則，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)新法優(yōu)于舊法和法律不溯及既往原則，即當(dāng)新的行政法律規(guī)范與舊的行政法律規(guī)范的規(guī)定不一致時(shí)，人民法院一般應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用新的行政法律規(guī)范。具體講，如果行政法律關(guān)系發(fā)生在新法制定之后，則適用新法，如果發(fā)生在新法制定之前，而糾紛發(fā)生在新法生效之后，原則上適用舊法，但新法明確規(guī)定有溯及力的除外。

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韓佳福(1980-)，福建南靖人，本科，南靖縣人民法院，審判員，研究方向：法學(xué)。