城市住宅建設用地使用權續期相關法律問題實證調查
——以青島市阿里山小區為例

劉天然

青海民族大學法學院，青海 西寧 810007

?

城市住宅建設用地使用權續期相關法律問題實證調查
——以青島市阿里山小區為例

劉天然

青海民族大學法學院，青海 西寧 810007

2009年6月，青島市阿里山小區數百套住房的住宅建設用地使用權到期，成為全國首批住宅建設用地到期的小區。至今數年過去了，這一問題仍未得到解決，給業主們造成了不小的困擾。在全國數地出現城市住宅建設用地使用權到期現象之際，本文就此進行分析，探討合理的解決方案。

阿里山小區；城市住宅建設用地使用權到期；實證調查

一、引言

改革開放前，我國借鑒前蘇聯的土地使用制度，城鎮土地無償無期限劃撥給個人和單位使用。到了1987年，社會經濟制度改革進程步伐的加快，原來的土地使用制度已經無法滿足社會發展，土地批租、土地使用權交易和城市土地儲備等一系列制度逐漸從香港引入，國務院提出了通過出讓有償使用土地使用權的制度。國務院批準成立了14個經濟開發區，而青島市黃島區便是其中之一，該區的阿里山小區的土地大部分是80年代末出讓的，年限為20年、30年、35年不等。到1990年，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》發布，規定住宅建設用地使用權的最長使用年限為70年，且為有償續期，對于不能續期土地，國家將無償收回土地使用權并無償取得地上建筑物。1995年《城市房地產管理法》中作出修改，規定只有因公共利益需要才可不予批準土地續期的申請。但是保留了到期而未申請續期的土地使用權由國家無償收回的規定。2007年《物權法》對民眾普遍關心的住宅用地給予了答復，規定住宅建設用地使用權到期自動續期，但對續期的期限、方式、費用等爭議較大的問題未明確規定。

二、阿里山小區住宅建設用地使用權到期產生的影響

1989年，改革初期由于沒有相關政策，且對開發區的發展前景難以評估，黃島在國有土地使用權出讓上進行了嘗試：以阿里山小區為主的部分住宅用地使用權，設定20年、30年、35年不等的期限。小區首個住宅建設用地使用權到期案例為一宗33.6畝的土地，使用權期限截止到2009年6月30日，涉及的業主為310戶。

根據了解，二十年間有些單位為在該小區購買的住宅進行了續期，小區也曾經張貼過收費續期通知，但后來暫停續期受理。現在對業主們最大的困擾是房價受到影響以及銀行不接受到期住宅作為貸款抵押物。雖然當地并不限制到期住宅的過戶以及出租，且阿里山小區位置優越，但是購房者更青睞于選擇70年產權的房屋，并且會刻意壓低到期房屋的心理價位。在抵押貸款方面，銀行工作人員介紹，雖然并無明文規定此種房屋是否可以作為抵押，但出于風險考慮，他們無法放貸。

在調查中，個別業主擔心到期后，房屋的所有權不再屬于自己，但由于《物權法》已經明確規定了“自動續期”，且根據前文所述立法的演變上，原則上并不需要對到期后房屋歸屬產生疑慮。更多的業主關心的是續期年限、是否收費以及收費數額上，業主們傾向于續期70年甚至無限期續期，因為阿里山小區地處優越房屋較易流轉，所以業主普遍接受收費續期的方式但不希望收費過高，傾向于年租制形式按年繳納住宅建設用地使用費。

三、住宅建設用地使用權續期存在的問題

首先，自動續期有償與否沒有規定。從法律條文來看，《物權法》提出是“自動續期”，文意理解偏向于自動無償續期，但可能會混淆土地使用權與所有權的劃分，并且將土地變相私有化。而從法理上看，建設用地使用權接近用益物權，建設用地使用權人似乎理應按照法律規定支付給建設用地所有權人相應的費用。

其次，自動續期是否有期限限制。一種觀點認為續期應依照現行住宅建設用地使用權最高年限，即70年期限；另一種觀點認為，自動續期的期限應以房屋的剩余使用期限為限，并綜合考慮房屋的構造與耐用年限；還有學者認為續期應該沒有期限限制，如果沒有期限限制，又面臨一個難題，就是所有權具有彈力性，雖可因同一標的物設有用益物權而受限制，但此限制一旦除去，所有權即回復其圓滿狀態，這就是使用權要設定期限的原因。

最后，未申請續期及不予續期的住宅建設用地使用權由國家無償收回且地上建筑物及其他附著物由國家無償取得是否不妥。因為立法將土地所有權和地上建筑物所有權相區分，而僅因建設用地使用權到期便可無償收回地上建筑物和其他附著物是有違法理的，而且國外立法例上看，一般是土地所有權人須折價購買地上建筑物或者土地使用權強制續期。雖然“自動續期”實際上繞開了“未申請續期及不予續期”的可能，但是立法上應該進行合理修改。

四、住宅建設用地使用權自動續期制度的完善建議

第一，續期不應當收費。支持續期收費的觀點，大多是參照國外的地上權理論，但是法理上講，中國是社會主義國家，土地是國家代表的全民所有，而地上權理論是以土地私有制為前提。從政治經濟學的角度看，土地即是生活資料又是生產資料，從國有土地的用途上看，以滿足基本居住需求的住宅用地不宜收費，而用以生產經營的商業用地則應當根據市場規律厘定土地使用費。

第二，續期應有期限。我國城市土地由國家代表全民實行全民所有制，根本原因在于“土地國有化將徹底改變勞動和資本的關系”，而通說認為，作為用益物權的土地使用權應當有期限，否則土地所有權將徒有虛名，有土地私有化之嫌。從現實中看，土地一旦出現私有化傾向，必然加劇本已嚴峻的貧富差距問題，并很可能出現土地兼并等嚴重后果，就像《論土地國有化》開篇“地產，即一切財富的原始源泉，現在成了一個大問題”。而續期的年限，以地上建筑物的剩余使用年限為參照，較符合用益物權的性質，也符合公民的一般預期。

第三，進一步明確土地使用權與地上建筑物所有權的相互獨立性。未申請續期及不予續期的住宅建設用地使用權由國家無償收回且地上建筑物及其他附著物由國家無償取得來自于“房地一致原則”，誠然，房地一致簡化了不動產法律關系，防止土地使用權與地上建筑物所有權人沖突，保障不動產的利用和交易安全。但到期后土地使用權的無償收回，必然推導出地上建筑物及其他附著物的無償取得嗎？較為穩妥的方案，應該是地上建筑物及其他附著物適用不動產征收的規則，由國家給予補償。當地上建筑物所有人出于某些原因在70年使用期限屆滿后不再續期，房屋出于閑置狀態則有違物盡其用的原則，此時國家收回住宅建設用地使用權的同時，應當對地上建筑物參照當地不動產市價給予適當補償。

五、結語

城市住宅建設用地使用權續期問題，既是一個立法技術問題，更關乎國家的大政方針，一個簡單的法律條文卻牽動億萬民生。《尚書》云“道洽政治，澤潤生民”，立法應為人民謀求利益。城市住宅建設用地使用權續期問題縱貫改革開放后數十年，至今突然引起社會巨大關注，莫不因社會的巨大變革，近十年來房價的上漲之快幅度之大超出所有人預料，住宅從計劃經濟時代一個簡單的生活起居之所一躍成為一個家庭最大的財產，多少家庭為了一置錐之地耗盡積蓄尚且不足。而隨著改革的不斷深化，從大政府到小政府，從家長式政府到服務型政府的轉變，對之一遺留問題的解決，考驗著政府的智慧和角色定位。

[1]房紹坤.物權法用益物權編[M].北京：中國人民大學出版社，2007.

[2]高圣平，楊旋.建設用地使用權期限屆滿后的法律后果[J].法學，2011(10).

[3]楊立新.70年期滿自動續期后的住宅建設用地使用權[J].東方法學，2016(4).

[4]謝在全.民法物權論[M].臺灣：三民書局，2004.

D922.3；F299.23

A

2095-4379-(2016)33-0221-02

劉天然(1986-)，男，漢族，山東泰安人，青海民族大學法學院，2014級法律碩士，研究方向：民商法。