關(guān)于“法治政府”建設(shè)的若干思考
——以行政機(jī)關(guān)執(zhí)法問題為研究視角

劉玄龍

張家口市崇禮區(qū)政府，河北 張家口 075000

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關(guān)于“法治政府”建設(shè)的若干思考
——以行政機(jī)關(guān)執(zhí)法問題為研究視角

劉玄龍

張家口市崇禮區(qū)政府，河北 張家口 075000

法治政府是黨和國家是基于當(dāng)前國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作和社會發(fā)展，并結(jié)合國家治理歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)所提出的概念，在中國政府建設(shè)的過程中，具有里程碑式的意義，但其在實(shí)踐過程中碰到了權(quán)力干涉、媒體綁架、法不責(zé)眾和執(zhí)法者素質(zhì)不高等問題的挑戰(zhàn)，本文從行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的角度提出了相應(yīng)解決措施。

法治政府；權(quán)力干涉；媒體綁架；法不責(zé)眾；行政執(zhí)法

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“全面推進(jìn)依法治國”的執(zhí)政要求，并將建設(shè)法治政府與法治國家、法治社會一道，作為國家治理的基本要求。2015年12月27日，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，通知并要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。黨中央和國務(wù)院這些文件的出臺，將“法治政府”的建設(shè)提到了前所未有的高度，深刻體現(xiàn)了“法治政府”構(gòu)建的重要性和對于國家各機(jī)關(guān)及其工作人員的重大意義。

一、“法治政府”的概念及歷史淵源

所謂“法治政府”，簡單來說就是政府權(quán)力的來源、行使及對其監(jiān)督均納入法治軌道。①其是基于當(dāng)前國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作和社會發(fā)展所提出的重要概念，“法治政府”不僅能夠使體現(xiàn)人民意志的立法得以貫徹執(zhí)行，而且能給全社會樹立依法辦事、依法行政的典范。同時，“法治政府”也是中國政府機(jī)構(gòu)對各個歷史時期重大改革的歷史經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)，自新中國成立以來，中國政府治理模式大體經(jīng)過了以下幾個歷史階段：

“計劃經(jīng)濟(jì)”，又稱指令型經(jīng)濟(jì)，是對生產(chǎn)、資源分配以及產(chǎn)品消費(fèi)事先進(jìn)行計劃的經(jīng)濟(jì)體制，其依賴于國家和政府下達(dá)的指令。1936年《蘇維埃憲法》全面確立了計劃經(jīng)濟(jì)體制，中國社會主義建設(shè)初期學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這種計劃經(jīng)濟(jì)體制在建國初期集中了人力、物力和財力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但在后期建設(shè)中由于政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過分干預(yù)，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的持續(xù)蕭條，由此，中國政府開始思考市場的基礎(chǔ)地位。

(二)“市場型政府”

黨的十一屆三中全會，實(shí)現(xiàn)了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)行改革開放的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，中國開始以更為開放的態(tài)度面對全球化的進(jìn)程。隨后進(jìn)行了市場經(jīng)濟(jì)改革，這使得中國經(jīng)濟(jì)自1978年始獲得了迅猛發(fā)展。1997-1998年，發(fā)生了東南亞金融危機(jī)，自泰銖貶值開始，馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、新加坡、臺灣、香港等國家和地區(qū)的和市場都受到了不同程度的沖擊。值得思考的是，緣何同樣實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)制度的中國較少地受到此次金融危機(jī)的沖擊？

(三)“萬能型政府”

中國政府成功避免上述危機(jī)，是因?yàn)橹袊慕巧ㄎ坏母淖?，開始由全面支持對外開放，大力提倡市場的基礎(chǔ)配置作用，轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹榛A(chǔ)，國家進(jìn)行宏觀調(diào)控。這種模式成為了眾多國家研究甚至效仿的對象，由此，“萬能政府論”在20世紀(jì)末曾甚囂塵上，其強(qiáng)調(diào)政府對市場的調(diào)控和政府職能的擴(kuò)大，從而保證國家機(jī)器有效運(yùn)行。但是，政府權(quán)力的過分集中，就像英國古典哲學(xué)家霍布斯在其名著《利維坦》中所提出的國家政府就如圣經(jīng)中的強(qiáng)大怪獸②，這容易產(chǎn)生權(quán)力運(yùn)用的恣意和諸多人權(quán)保障方面的問題。

二、“法治政府”建設(shè)中存在的問題

黨和國家以限制政府權(quán)力，保障人民權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，提出了“法治政府”的概念，把權(quán)力關(guān)在籠子里，用法律來規(guī)范政府的行為，從而切實(shí)保障人民的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)國家的優(yōu)化治理。這在中國政府建設(shè)的過程中，具有里程碑式的意義，其既切實(shí)保障了人權(quán)，又能促使中國社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。但再好的制度，在實(shí)踐過程中也會碰到諸多現(xiàn)實(shí)問題，“法治政府”建設(shè)中遇到的問題主要表現(xiàn)為：

本文采用時間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，所需變量的原始數(shù)據(jù)來源于2002—2016年《新疆統(tǒng)計年鑒》，2001—2015年《中國教育統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年報》，2002—2015年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》和《中國人力資源和社會保障統(tǒng)計年鑒》。

(一)權(quán)力與法律的較量

建國前，民主人士黃炎培在延安與毛澤東有一場“窯洞對”。黃炎培問毛澤東共產(chǎn)黨如何對待國家興衰這一歷史規(guī)律。毛澤東回答說共產(chǎn)黨用“民主”(讓人民來監(jiān)督政府)這條新路來跳出國家興衰的歷史規(guī)律。建國后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人充分尊重民意，大力推行民主制度，如1954年《憲法》，面向整個社會征求提案，充分發(fā)揚(yáng)了民主精神。

(二)媒體綁架與法律的沖突

現(xiàn)實(shí)社會中，網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體經(jīng)常有綁架道德，從而干涉執(zhí)法的行為。2016年5月在一微博新聞公眾號中報道了一則事件：一位準(zhǔn)備去看病的老人因未買到動車車票，便在一空座上坐下，此座位的主人一女大學(xué)生上車后便將老人請了起來。這在網(wǎng)上引起來網(wǎng)友的激烈討論，其中部分網(wǎng)友甚至還對這位女大學(xué)生惡語相向，認(rèn)為這位女大學(xué)生不道德，甚至要用法律予以懲戒。③公民到底有沒有為老年人讓座的法律義務(wù)是這個事件中焦點(diǎn)問題，而中國的法律只是將尊老愛幼劃為道德義務(wù)，只有虐待老年人和兒童時才能上升到法律的高度。媒體對于該事件的渲染和公眾的影響，容易導(dǎo)致行政執(zhí)法人員在執(zhí)法問題純道德化。

(三)“法不責(zé)眾”傳統(tǒng)理念對法的挑戰(zhàn)

“法不責(zé)眾”，是指對個別人的違法行為容易追究，若違法的人多起來，法律就難以追究以致不再追究的現(xiàn)象④。在平時，人們知道違法行為的嚴(yán)重性，沒人敢逾越法律；當(dāng)發(fā)生民眾群體性活動時，人們往往從“法不責(zé)眾”的心理出發(fā)，認(rèn)為群體性的違法行為不會受到法律的懲罰而恣意妄為。這種“破窗效應(yīng)”⑤給予民眾國家法治狀況、政府執(zhí)法能力的負(fù)性判斷符號，從而可能激發(fā)更多性質(zhì)更為惡劣的違法甚至犯罪動機(jī)，造成社會法治秩序的嚴(yán)重破壞。

(四)執(zhí)法者素質(zhì)與行政執(zhí)法要求之間的差距

美國法學(xué)家E·博登海默把執(zhí)法者形象地稱為“社會醫(yī)生”，可見執(zhí)法者素質(zhì)的重要性。但是，很多社會矛盾也是在執(zhí)法過程中引發(fā)，當(dāng)前，行政執(zhí)法中執(zhí)法過程中的選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、敲詐式執(zhí)法數(shù)見不鮮，這會帶來嚴(yán)重后果。⑥近些年，我國行政執(zhí)法中頻發(fā)沖突，如“無錫城管暴力執(zhí)法事件”等，使行政執(zhí)法陷入了困境。這些事件很大程度上是行政執(zhí)法者的素質(zhì)不高所致，這無疑嚴(yán)重影響了我國執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象以及和諧社會的構(gòu)建。因此，在我國實(shí)施依法治國方略的背景下，建設(shè)一支高效率、高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍顯得非常重要。

三、建立“法治政府”的探討

(一)由“萬能政府”過渡到“有限政府”，進(jìn)一步簡政放權(quán)

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是新時期社會轉(zhuǎn)型的新要求，也是當(dāng)前社會管理領(lǐng)域的一場新變革。廣東佛山和中山兩市抓住社會管理創(chuàng)新的探索機(jī)遇期，試行由“政府出資、社會出力”的模式向公眾提供醫(yī)療、教育、旅游等各方面的公共服務(wù)。兩市把應(yīng)由社會實(shí)施、可以由社會實(shí)施、社會能服務(wù)好的事項(xiàng)，都交由社會，變“萬能政府”為“有限政府”，進(jìn)一步賦權(quán)于社會。這種創(chuàng)新模式，可謂是轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府機(jī)構(gòu)、規(guī)范政府管理范圍的重要探索。

(二)對媒體進(jìn)行再監(jiān)督，規(guī)范媒體采訪和報道體制

網(wǎng)絡(luò)、新聞等媒體相對來說是一個虛擬開放的大環(huán)境，比較容易滋生諸如道德綁架等消極現(xiàn)象。在媒體迅速發(fā)展的今天，我國政府必須加大對網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的監(jiān)管，從源頭上把控新聞的生產(chǎn)與傳播，在網(wǎng)民互動中加強(qiáng)網(wǎng)民言論的責(zé)任化，對于惡意破壞網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的個體與組織加大懲罰力度，使得人們自覺遵守媒體道德，維護(hù)媒體環(huán)境。同時，對這種現(xiàn)象的規(guī)避需要社會及個人付出不同程度的努力，在接收網(wǎng)絡(luò)媒體信息的同時自覺維護(hù)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，為凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

(三)以司法制裁手段破除“法不責(zé)眾”困局，做到違法必究

司法是維護(hù)社會公平正義的重要手段，是保障法律實(shí)效的最后的一道屏障。當(dāng)前我國與哄搶行為有關(guān)的法律章程主要集中于《刑法》關(guān)于“聚眾哄搶罪”的規(guī)定及《治安管理處罰法》中相關(guān)內(nèi)容?！缎谭ā穼τ诰郾姾鍝屪锏臉?gòu)成要件、立案標(biāo)準(zhǔn)、量刑標(biāo)準(zhǔn)等均有較為明確的闡述，《治安管理處罰法》亦對擾亂公共管理秩序、侵犯他人財產(chǎn)權(quán)等行為及調(diào)查、處罰等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。⑦因此，援引現(xiàn)有的規(guī)定，打擊“哄搶行為”，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，對于破除“法不責(zé)眾”困局并樹立法治權(quán)威，具有至關(guān)重要的重要作用。

(四)進(jìn)一步提升行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體水平，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)法

法治政府的建設(shè)必須大力提升行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體水平，著重提升行政執(zhí)法隊(duì)伍的職業(yè)道德素質(zhì)和法律意識。(1)道德素質(zhì)。各級單位執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)當(dāng)努力學(xué)習(xí)中國傳統(tǒng)道德理念，踐行習(xí)近平總書記系列重要講話精神中的道德方面的論述，從而不斷提高自身道德修養(yǎng)。(2)法律意識。各級單位要加大培訓(xùn)力度，提升執(zhí)法隊(duì)伍的法律水平；在培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，用三年至五年的時間對執(zhí)法人員推行執(zhí)法資格考取制度，每年對未取得執(zhí)法資格者進(jìn)行資格考試，以考帶學(xué)，努力提升執(zhí)法水平和理念，從而為執(zhí)法人員的科學(xué)執(zhí)法奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[ 注 釋 ]

①黃學(xué)賢.法治政府的內(nèi)在特征及其實(shí)現(xiàn)——<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>解讀[J].江蘇社會科學(xué)，2015(1)：2.

②托馬斯·霍布斯.利維坦[M].北京：商務(wù)印書館，1985：342.

③董 潔.論網(wǎng)絡(luò)媒體中道德綁架現(xiàn)象及規(guī)避[J].經(jīng)濟(jì)師，2016(7)：88.

④尚明瑞.論法不責(zé)眾[J].濱州學(xué)院學(xué)報，2013(4)：82.

⑤破窗效應(yīng)是犯罪學(xué)的一個理論，該理論由詹姆士·威爾遜(James Q.Wilson)及喬治·凱林(George L.Kelling)提出，并刊于1982年3月版的一篇題為的文章.此理論認(rèn)為環(huán)境中的不良現(xiàn)象如果被放任存在，會誘使人們仿效，甚至變本加厲.以一幢有少許破窗的建筑為例，如果那些窗不被修理好，可能將會有破壞者破壞更多的窗戶.最終他們甚至?xí)J入建筑內(nèi)，如果發(fā)現(xiàn)無人居住，也許就在那里定居或者縱火.

⑥馬懷德.法治政府建設(shè)：挑戰(zhàn)與任務(wù)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014(5)：24.

⑦王立峰，潘博.法不責(zé)眾”的博弈心理與法治對策[J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2016(3)：62.

D630；D920.0

A

2095-4379-(2016)33-0111-02

劉玄龍，男，漢族，湖南攸縣人，武漢大學(xué)法學(xué)院，學(xué)術(shù)型碩士研究生，現(xiàn)就職于張家口市崇禮區(qū)政府。