“互聯網+行政復議”創新模式研究*
——以“鎮江e復議”案件辦理平臺為例

薛國榮 馮 琳

1.鎮江市法制辦，江蘇 鎮江 212000；2.江蘇鎮江法治政府研究院，江蘇 鎮江 212000；3.江蘇大學，江蘇 鎮江 212013

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“互聯網+行政復議”創新模式研究*
——以“鎮江e復議”案件辦理平臺為例

薛國榮1,2馮 琳1，2，3

1.鎮江市法制辦，江蘇 鎮江 212000；2.江蘇鎮江法治政府研究院，江蘇 鎮江 212000；3.江蘇大學，江蘇 鎮江 212013

在互聯網時代，給經濟發展、社會管理等方面提出了新的挑戰和要求，也給各個領域提供了新的發展的創新機遇。“互聯網+”創新模式為傳統行業創新建立了全新的借鑒模式，“互聯網+行政復議”是在行政復議傳統審判模式下的重要創新。“鎮江e復議”案件辦理模式是在這種創新模式下的重要實踐，這種實踐必然對提升辦案質量、提升復議機關公信力產中重大作用。本文以“鎮江e復議”為例探討“互聯網+行政復議”模式創新對案件審理機制、行政復議申請人、行政復議機關及辦案人員產生的重要影響。

互聯網+；行政復議；鎮江e復議；創新

近年來，互聯網發展速度迅猛，其在政治、經濟、文化等領域不斷掀起了改革的浪潮。“互聯網+”是創新2.0下的互聯網發展的新業態，是知識社會創新2.0推動下的互聯網形態演進及其催生的經濟社會發展新形態。“互聯網+”是互聯網思維的進一步實踐成果，推動經濟形態不斷地發生演變，從而帶動社會經濟實體的生命力，為改革、創新、發展提供廣闊的網絡平臺。通俗的說，“互聯網+”就是“互聯網+各個傳統行業”，這里的相加并不是簡單將兩者連接起來，而是相互融合，利用互聯網通信平臺，將互聯網與我們的傳統行業結合，創造出新的發展形態。①但這并不是簡單的兩者相加，而是利用信息通信技術以及互聯網平臺，讓互聯網與傳統行業進行深度融合，創造新的發展生態。它代表一種新的社會形態，即充分發揮互聯網在社會資源配置中的優化和集成作用，將互聯網的創新成果深度融合于經濟、社會各域之中，提升全社會的創新力和生產力，形成更廣泛的以互聯網為基礎設施和實現工具的經濟發展新形態。2015年7月4日，國務院印發《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》。

“互聯網+”的出現對經濟發展、社會管理、行政事務、司法審判等各個方面都產生了重大影響。行政復議作為行政機關對具體行政行為進行層級監督的內部監督制度，是對公民、法人和其他組織合法權益進行救濟的法定制度，也是以法治思維和法治方式解決行政爭議的重要渠道和法定機制，在這種創新模式下要積極探索受理、審理機制創新。目前，行政復議申請一般采取口頭和書面的方式，通過到案件受理中心、受理點采取書面提交，郵寄或口頭表述等渠道進行。從拓展行政復議受理渠道，增強便民程度，增加行政復議透明度，提升行政復議公信力等角度都要求行政復議工作要不斷適應和迎合“互聯網+”的創新模式。

一、行政復議案件辦理情況概述

行政復議指“行政相對人(公民、法人和其他組織)不服行政主體的具體行政行為，依法向行政復議機關提出審查該行為的申請，行政復議機關依照法定程序對引起爭議的具體行政行為的合法性與適當性進行審查并做出裁決或裁定的活動。”②這種法定機制和活動，對于推進依法行政、保障相對人合法權利等方面發揮了重要作用，而且今年來行政復議案件量在全國范圍內都呈現數量上升、問題復雜、審理結果多元的變化趨勢。近年來，隨著經濟的發展、新行政訴訟法的實施和互聯網時代的影響，案件數量不斷增加、案件類型不斷豐富。

(一)全國行政復議案件情況

2015年我國行政復議案件總計141968件，其中54.59%以維持結案，9.11%被駁回，2.35%被確認違法，7.95%被依法撤銷，0.33%依法進行變更，2.69%責令履行，1.17%調解結案，19.69%終止，2.12%做其他處理。從分布情況來看，經濟發達地區行政復議案件比例較大，經濟欠發達的地區行政復議案件比例較少。最少的西藏地區僅有42件，而廣東省2015年行政復議案件有16155件。全國范圍來看我國行政復議案件的數量成一個上升的趨勢，案件的數量與經濟發達程度有關。

(二)江蘇省行政復議的現狀

2015年江蘇省共受理行政復議案件7672件，其中62.59%以維持結案，10.57%被駁回，2.89%被撤銷，0.08%被變更，2.29%被確認違法，1.33%被責令履行，0.29%調解結案，18.8%終止結案，1.16%做其他處理。從總體來看，江蘇省的行政復議案數量發展保持總體平衡，呈逐漸上升趨勢，政府相關部門對行政復議案件進行了有效處理。江蘇省的行政復議案件維持率高于全國平均水平。

(三)鎮江市行政復議案件的現狀

2015年鎮江市受到行政復議案件共計197件，其中45.1%被維持，17.3%被駁回，3.6%被確認違法，3.1%被撤銷，1.5%責令履行，0.5%被變更，27.4%終止結案，1.5%做其他處理。在新的行政訴訟法實施以后，行政復議案件數量急速增長，共同被告大量增加。與之前相比，行政復議類案件糾錯率提高，從申請行政復議案件的情況來看，申請復議事項類型呈現多樣化趨勢，行政復議調解機制發揮了重要的作用，以調解結案的案件比重較大。

總的來說，《行政訴訟法》修訂實施以后，行政復議案件數量呈現增長趨勢，案件數量與經濟發達程度大致呈正比，行政復議機關的壓力不斷增加，行政相對人對案件處理質量提出了更高的要求。在處理行政復議案件時案件維持率相對較高，案件維持率較高，一方面表明行政機關依法行政能力的提高，作出的行政行為經受住了行政復議檢驗。但從另一方面看，過高的維持率也會影響復議公信力。對于違法行政行為，應當堅決予以糾正，否則行政復議監督職能將流于形式，難以取信于民。行政復議數量的暴增使得行政復議機關的工作量和辦理質量要求不斷提升，行政復議機關將面對新的挑戰與考驗。

二、鎮江e復議案件辦理平臺創新思考

針對行政復議案件數量提升，案件類型不斷豐富，案件審理要求不斷提高，鎮江市在行政復議工作中積極思考，探索以“互聯網+”模式構建“鎮江e復議”行政復議案件辦理平臺，提升行政復議辦理質量，拓展行政復議受案渠道，提升復議機關公信力。

(一)“鎮江e復議”總體框架

開發內外網兩套系統，開發安卓和蘋果系統APP，構建十大功能，實現行政復議咨詢、申請、審理、決定公開全部在平臺上完成。

1.行政復議法律咨詢。公民、法人和其他組織可以通過此平臺咨詢行政復議相關法律規定，已經行政復議的申請、辦理程序等。

2.平臺申請。通過手機、電腦登陸此平臺后，以一定方式通過身份審核后，提交相應行政復議申請及相關材料。

3.平臺受理。行政復議機構和具體辦案人員，通過網上收到申請后，對申請進行審查，并作出是否受理的決定。

4.證據提交。通過平臺提交行政復議過程中的相關證據及材料。

5.平臺答答復。被申請人通過固定賬號提交行政復議答復材料等。

6.內網辦案。平臺區分內外網，案件審理過程通過內網實現，特別是內部申請和相應不可公開的材料的內部共享。

7.平臺送達。送達受理通知書、復議決定書等相關法律文書。

8.遠程聽證。通過平臺實現多方視頻聽證程序。

9.相應公開。根據行政復議法和實施條例規定，實現相應公開，如審理進度查詢公開，行政復議審理決定書網上公開等。

10.數據統計。對于辦理的行政復議案件可以做出相應數據統計，生成統計報告，如申請人所屬地區、案件類型、案件審理結果情況、復議糾錯率等。

(二)“鎮江e復議”模塊設置

1.外網復議申請

系統通過互聯網向社會公眾提供行政復議的申請功能，提供復議指南、復議結果公示、案件進度查詢、在線申請復議等功能。針對在線申請復議，要求提供采用短信驗證碼、身份證件照片及手持身份證件和承諾書的照片組合的方式確定申請人的真實身份，確定身份后才能進行用戶注冊。申請復議時，需支持申請人上傳復議申請材料。用戶登錄外網復議申請功能后，可以查看本人的申請行政復議的歷史記錄，并查看結果或進展。

2.手機復議申請

參考外網申請復議功能，在手機端(安卓、蘋果)實現手機版的申請復議功能，支持通過攝像頭采集申請材料的功能。手機復議申請功能可以與外網復議申請功能進行配合，分別利用PC端文字輸入的便利和手機端拍照功能的便利組合完成復議申請功能。

3.復議案件辦理

按照行政復議的要求，支持行政復議流程在法制辦內部的流轉辦理，支持從受理到辦結的全過程流轉，支持各類行政復議法律文書的自動生成。行政復議辦理功能應支持接收來自外網或手機的復議申請，也支持在系統中直接登記行政復議案件。并支持在復議過程中通過外網用戶答復或手機用戶答復功能，要求被申請人在線進行答復，并接收答復內容。

4.被申請人答復

被申請人用戶為固定用戶。因被申請人為確定的下一級政府或本級行政部門。復議機構收到申請人的復議申請后，在辦理過程中會要求被申請單位對申請人提出的行政復議進行答復。

5.手機用戶答復

參考外網用戶答復功能，在手機端(安卓、蘋果)實現手機版的用戶答復功能，支持通過攝像頭采集答復材料的功能。

6.在線視頻聽證

行政復議過程中如果出現聽證的情況，可以采用在線聽證的方式，支持申請人、被申請人、行政復議機構分別在不同地點進行在線的視頻聽證。行政復議聽證的主持人可以對聽證的全過程進行控制，包括麥克風控制等。行政復議聽證的全過程視頻需要進行錄制并保存到系統中作為復議辦理過程中的材料。

7.短信郵件提醒

短信郵件提醒功能主要在系統運行過程中通過短信、郵件(也可以考慮采用微信、APP消息)等方式告知或提醒申請人、被申請人、辦案人員及時訪問各自的系統查看或處理行政復議。

8.數據統計和報告生成

針對申請人所屬地區，案件的具體類型，被申請人情況，審理結果的類型，以及案件的申請時間等相應數據做出分析，形成相應直觀分布圖、結構圖等，在此基礎上每年自動生成一份行政復議案件情況分析報告。

三、“互聯網+行政復議”模式對行政復議產生的影響——以“鎮江e復議”為例

(一)對傳統審理機制產生的影響

1.改變傳統的證據提交和呈現形式

在傳統的證據模式中，行政相對人需要將物證、書證、視聽資料等當場交給行政復議工作人員，隨著科技的發展，不同證據的形式呈現也在發生變化，在“互聯網+行政復議”模式中，傳統的證據要向電子形式的證據進行過渡，比如說物證，物證是指能夠證明案件的真實情況的痕跡或者物品。它是利用物品的存在、外形、質量、規格、特征、痕跡等來證明案件事實的。③在行政復議中只能通過拍照巧錄的形式將物證轉化為照片，進行在線提交。然而行政相對可能會利用類似Adobe公司的Photo Shop軟件，可以任意修飾、挖補、拼貼、甚至對顏色、對比度、光線和陰影等細節進行調整。④這就對行政機關工作人員提出了更高的技術鑒定要求。同樣的書證等書面形式的紙質資料則通過掃描上傳；而視聽資料等則通過壓縮打包等方式進行上傳等等。可見，在“互聯網+行政復議”模式中，所有的傳統證據都將無法以原始存在的形式來展示，而只能通過一定技術手段錄入，轉化為電子形式的證據。當事人在提交證據時需要對證據進行技術上轉化然后在上傳到網站。關于“電子形式”的界定可以參考印度《1999年信息計技術法》的規定，即“由介質，磁性物，光學設備，計算機內存或類似設備生成，傳遞，接收，存儲的任一信息的存在形式”⑤。電子形式的證據是對傳統證據的一種網絡再現，具備傳統證據的證明力，當然行政相對人和行政機關要對其提交的證據的真實性負責。以電子形式提交證據是對傳統證據模式的挑戰，但是科技的發展也確實在改變傳統的證據理念，我國目前在法律上并未否定電子證據的存在，所以在“互聯網+行政復議”模式中廣泛采用電子形式的證據，是對證據提交和呈現形式的改變。

2.改變了電子文書送達形式

我國《行政復議法》第31條規定，行政復議機關作出行政復議決定，應當制作行政復議決定書，并加蓋印章。行政復議決定書一經送達，即發生法律效力。在“互聯網+行政復議”模式中，行政機關將采用在線送達的方式進行送達，不可避免的涉及到行政復議決定書生效時間的問題。傳統的送達方式采用的是郵寄或者直接送達，并以此而確認送達的時間，但在新的復議模式中，可以采用采用電子郵件、在線傳送的方式進行送達，當事人可以通過電子簽名的方式確認送達。我國《電子簽名法》第十四條規定，可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。當事人可以通過手機app或者網絡平臺進行電子簽名以確認送達。經過電子簽名的文書視為已經送達。

3.聽證制度將發生大變革

我國《行政復議法》并未專門規定行政復議聽證制度，并且規定行政復議原則上采取書面審查方式進行。但該法第二十二條規定，如果申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構(復議機構)認為有必要的，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。在“互聯網+行政復議”模式推出后，行政復議機關將會通過網絡直播的形式進行聽證，這樣的聽證制度使得聽證人員足不出戶就可以完成聽證程序，行政復議機關也將大大提高組織聽證的效率，減少成本。也就是說行政聽證制度將會結束“茶話會”的時代，迎來“網絡直播”的時代。

(二)對申請人的便捷影響

1.拓寬了行政相對人提出行政復議申請的渠道

2007年頒布的《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十八條規定，行政復議的可以以電子郵件的方式提出，首次肯定了行政復議的申請可以通過互聯網以電子郵件的方式提出行政復議申請，也表明了立法者當時就考慮到了互聯網將對行政復議法實施產生的影響。在“互聯網+行政復議”模式運行之前，行政相對人對政府相關部門的行政行為提起行政復議只能采用書面形式提起申請，有條件的可以采用電子郵件的形式提出申請。這就意味著行政相對人想要提出行政復議必然要付出一定的時間成本、郵寄成本、交通成本、人力成本等等。“互聯網+行政復議”模式的出現，是行政相對人提出行政復議的新渠道。行政相對人可以通過網站、手機app的渠道直接提出申請，并可在線提交證據，查看處理結果，進行法律咨詢等等。在一定程度上降低了行政相對人進行行政復議的成本，為行政相對人提供了便利。

2.方便了相對人對行政權的監督

我國的行政監督體系以內部監督為主，外部監督較為缺乏，公民很少參與到行政監督中去。公民對行政權的監督是避免行政權無限擴張的一種方式。“互聯網+行政復議”模式的推出，可以使相對人廣泛參與到行政監督中去，公民可以通過網絡平臺和手機軟件對行政復議案件的程序、處理結果等進行監督，通過在線進行聽證，并可以在線對行政復議工作提出意見。申請人不了解案件的處理依據和程序成為了當前行政復議公信力不高的重要阻力，“互聯網+行政復議”模式的出現使得行政相對人能夠能夠在線提起行政復議申請，并且對處理的程序和依據有所了解。相對人在行政監督權的同時對行政復議工作也會更加了解，加強行政機關與相對人的有效溝通。

3.符合了行政復議快捷便民的特點

行政復議是一種行政救濟制度，具有不可替代的作用。行政救濟就是在公民、法人和其他組織的合法權益遭受違法的或者不當的行政行為侵害時，由有權的國家機關根據受害人的請求，給予法律上的保護。⑥故行政復議不同于行政訴訟，行政復議是一種自上而下的內部監督活動，其最大的優點是快捷便民。此外行政復議還具有一個突出特點即行政復議機關不僅能對行政行為的合法性進行審查，而且還能對其合理性審查。“互聯網+行政復議”模式將行政復議快捷便民的優勢發揮的更加充分，行政相對人提起行政復議申請比較方便及時，案件處理的效率也極大的提高。

(三)對復議機關、機構的全新要求

1.對行政復議辦案人員的素質提出了要求

“互聯網+行政復議”模式推出后，對處理行政復議的工作人員提出了更高的要求。行政復議的工作人員在具備專業的行政復議知識的同時也要具備在通過互聯網和手機app上進行熟練操作，行政復議工作人員要熟練掌握系統的操作、電子形式證據的審查、系統維護、編程等等技能，也就是說進行行政復議的工作人員不僅僅是專業的法制人才，還要具備互聯網與計算機的相關專業知識。這些是對行政機關工作人員專業技能的考驗，政府部門應該對行政工作人員進行專業的培訓，提高行政工作人員的技能，也要招賢納士，招錄專業人才。政府機關的工作人員要積極學習相關專業知識，迎合信息時代的要求。

2.行政復議機關的工作量的增大和工作質量的提升

互聯網與行政復議的結合賦予了行政復議工作更多的互聯網的屬性。首先互聯網具有便捷性和及時性，“互聯網+行政復議”模式為行政相對人提供了極大的便捷并降低了復議成本，這會導致行政復議案件數量增多，會有更多的行政相對人提出行政復議申請。這會使得行政復議機關的工作壓力不斷增大。其次互聯網平臺具有公開性與共享性，在互聯網平臺上開展行政復議工作時，政府工作的所有情況都會被公諸于眾，行政復議的處理程序將會更加透明化，公民可以通過網絡平臺全程監督，能夠隨時對行政復議工作進行監督并提出相關的建議，這樣行政機關必須依法辦事，依規則辦事，減少了不負責任的可能性。行政復議是一種行政救濟方式，同時也兼顧著行政監督的職能，行政相對人在對行政機關的行政行為不服時可以進行行政復議，行政復議比行政訴訟的成本低也解決問題的效率高，在“互聯網+行政復議”模式中，行政相對人進行行政復議的成本更低，效率更高，提出行政復議申請也更加容易。行政復議機關處理的案件數量激增、質量要求提高、受到簡單更加廣泛。行政機關將面臨空前的壓力。

“互聯網+行政復議”模式是信息化時代對政府工作模式的大變革，也是政府機關積極追逐時代潮流敢于自我更新的表現，這種新的工作模式在運行之初可能會面臨各種問題與不足，但不能因此否認符合信息化時代的要求。更重要的是該模式主要是為了行政相對人采用便捷高效的方式解決行政復議的問題，維護行政相對人的利益，方便公民行駛監督權，是一項便民之舉，也是一項變革之舉。

[ 注 釋 ]

①崔麗梅.“互聯網+’，對當今時代的影響[J].行業觀察(信息與電腦)版，2016(3).

②王青斌.行政復議制度的變革與重構[M].北京：中國政法大學出版社，2013.2.

③何家弘，劉品新.證據法學[M].北京：法律出版社，2008.48.

④蔡海寧.信息網絡與高新技術法律前沿[M].北京：法律出版社，2009.59.

⑤何家弘.電子證據法研究[M].北京：法律出版社，2002：5-6.

⑥章劍生.行政程序法基本理論[M].北京：法律出版社，2003.

*江蘇省教育廳高校哲學社會科學研究資助項目，電子法庭審判模式理論研究(2012SJB820004)；江蘇大學人文社科基金青年項目，江蘇省電子法庭審判模式理論研究(JDR2008013)。

D922.3

A

2095-4379-(2016)33-0029-04

薛國榮，鎮江市法制辦，主任，江蘇鎮江法治政府研究院，院長，鎮江市仲裁委，秘書長；馮琳，江蘇大學，講師，鎮江市法制辦，副主任，江蘇鎮江法治政府研究院，副院長。