對復議機關(guān)作行政訴訟共同被告的思考

王淑玉

鄭州大學法學院，河南　鄭州　450001

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對復議機關(guān)作行政訴訟共同被告的思考

王淑玉

鄭州大學法學院，河南鄭州450001

新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定了復議機關(guān)決定維持原行政行為的與原行政機關(guān)為共同被告。此條款主要是為了解決實踐中復議機關(guān)為了不當被告而故意維持原行政行為的現(xiàn)象。本文擬通過分析復議案件被告的確定、復議機關(guān)作共同被告的原因以及修法之后實踐中存在的一些問題，對我國這一制度進行探討。

復議機關(guān)；復議維持；共同被告

一、新法中規(guī)定復議機關(guān)作被告的情形

(一)復議機關(guān)維持了原行政行為

新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告。”根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)第6條第1款的規(guī)定，“復議機關(guān)決定維持原行政行為”包括復議機關(guān)駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。由此可知，復議機關(guān)決定維持原行政行為既包括對原行政機關(guān)作出的處理結(jié)果予以肯定和支持，還包括復議機關(guān)在受理當事人的復議申請之后，認為該復議申請或請求不應(yīng)得到支持，于是作出駁回當事人的復議申請或請求的情形。但是，復議機關(guān)認為復議申請不符合受理條件而駁回申請的除外。因為此屬于對行政復議受案范圍的認定，不是對原行政行為效力的維持和肯定，因此不屬于“復議維持”。

(二)復議機關(guān)改變了原行政行為

新《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定：“復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告。”《適用解釋》第6條第2款規(guī)定，“復議機關(guān)改變原行政行為”是指復議機關(guān)改變原行政行為的處理結(jié)果。可見，此處的“復議改變”為狹義上的改變，僅指改變了原行政行為的處理結(jié)果。如果復議機關(guān)改變了原行政行為所依據(jù)的主要事實證據(jù)，但沒有改變法律依據(jù)，也沒有改變處理結(jié)果，則不屬于“復議改變”。而且，如果復議機關(guān)改變了原行政行為作出的法律依據(jù)，并對行為的定性產(chǎn)生了影響，但因為沒有改變處理結(jié)果，此種情況也不屬于“復議改變”。

(三)復議機關(guān)在法定期間內(nèi)未作出復議決定

新《行政訴訟法》第26條第3款規(guī)定：“復議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)是被告；起訴復議機關(guān)不作為的，復議機關(guān)是被告。”該條規(guī)定的原因在于復議機關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復議決定時，原行為和復議機關(guān)的不作為同時對原告生效，侵犯其合法權(quán)益，因此原告不僅可以選擇以原決定機關(guān)為被告，也可以選擇以復議機關(guān)為被告。

二、復議機關(guān)作共同被告的原因

(一)避免復議機關(guān)不愿作被告而故意維持原行政行為的做法

由于我國舊《行政訴訟法》第25條第2款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告。”因此復議機關(guān)常常為了不作被告而故意維持原行政行為。導致我國有很高的復議維持率，未能使行政復議發(fā)揮應(yīng)有的作用，復議虛化，程序空轉(zhuǎn)問題嚴重，因此有必要對原有制度作出針對性的改革，堵上法律的漏洞。因此新法中規(guī)定復議機關(guān)作出維持決定時作共同被告，以此來避免復議機關(guān)一味維持的做法。督促復議機關(guān)認真負責地審查原行政行為，更多的在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭議，提高行政復議的公信力。“共同告”的機制會使得復議機關(guān)與原機關(guān)互相制約，原機關(guān)迫于壓力，為了不使復議機關(guān)作被告，會充分考慮多種因素，謹慎的作出行政行為。同樣，復議機關(guān)會因為不論是改變還是維持原行政行為，都會作被告時，便會更加客觀公正的審查原行政行為。因此，新《行政訴訟法》的修改，無論從法理還是現(xiàn)實的角度，都是符合行政復議制度的最初用意的，使其更加積極地履行職責。[1]

(二)復議機關(guān)的維持決定是一個新的行政行為

復議維持決定是行政復議機關(guān)對申請人提出的復議申請所作的一個具體行政行為。盡管它沒有賦予申請人新的權(quán)利，也沒有要求其履行新的義務(wù)，只是對原行政行為的一種確認，但它畢竟是一個新的具體行政行為，可以看作是復議機關(guān)隨后也作出了一個在實質(zhì)內(nèi)容和外觀形式與原行政行為相同的行政決定，故把作出維持決定的行政復議機關(guān)作為被告也是符合法理的。[2]因此復議申請人在向法院起訴時可以把原行政行為和復議決定都作為訴訟對象，使人民法院對原行政行為和復議決定分別作出評價。根據(jù)我國舊《行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，如果復議機關(guān)維持了原行政行為，那么原行政機關(guān)為被告。如果法院撤銷了原具體行政行為，復議維持決定肯定是無效的，但此種情況是不合理的，因為從新《行政訴訟法》第75條的規(guī)定可以看出，行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形時才可認定為無效，如果復議機關(guān)作出維持決定是于法有據(jù)的，沒有重大且明顯違法的情形，則不能因為原行政行為被法院撤銷而認定復議維持決定無效。[3]

(三)能夠更加有效的監(jiān)督行政機關(guān)履行職責

在理論界關(guān)于行政復議的性質(zhì)有幾種不同的觀點，有的認為行政復議是一種準司法行為，有的認為它是一種純行政行為，還有的認為它是一種兼具行政和司法性質(zhì)的雙重行為。筆者同意最后一種觀點，行政復議決定是由行政機關(guān)作出的，不是司法機關(guān)作出的，所以它只是具有司法行為的性質(zhì)，但不是準司法行為。而且也不同于普通的行政行為，畢竟復議機關(guān)充當?shù)氖蔷又胁门械慕巧Ｒ虼宋艺J為它是一種兼具行政和司法性質(zhì)的雙重行為。既然行政復議也是一種行政行為，即使維持了復議申請，但復議機關(guān)仍然是作出了一個新的行政行為，理應(yīng)受到人民法院的監(jiān)督。人民法院只需對復議維持的決定作程序性審查即可，從而能夠更加有效的監(jiān)督行政機關(guān)履行職責。

三、復議機關(guān)作共同被告在實踐中出現(xiàn)的問題

(一)復議機關(guān)會傾向于以不符合受理條件為由拒絕受理復議案件

從新法的規(guī)定中可以看出，只要經(jīng)過復議，復議機關(guān)作被告的可能性是非常大的。根據(jù)《適用解釋》第6條第1款的規(guī)定，“以復議申請不符合受理條件為由駁回”的情形不屬于“復議維持”。因此，實踐中復議機關(guān)往往會傾向于以不符合受理條件為由駁回申請，這樣復議機關(guān)可能就不會當被告了。因此，該司法解釋的規(guī)定會不會導致行政復議受理難的問題呢？如果實踐中復議機關(guān)為了不作被告而大量的以不符合受理條件為由駁回申請的話，便會嚴重影響行政相對人的合法權(quán)益，而且與行政訴訟法修改的初衷也是相違背的。[4]

(二)行政復議機關(guān)案多人少現(xiàn)象日益明顯，應(yīng)訴成本大幅增加

新法實施以來，行政復議機關(guān)復議和應(yīng)訴的壓力明顯增大，特別是省級人民政府和市級人民政府的法制機構(gòu)，工作量激增。一方面，法制辦工作人員需要在復議程序中解決行政爭議；另一方面，他們還需要代表政府出庭應(yīng)訴。面對應(yīng)訴案件的激增，案多人少的現(xiàn)象日益明顯，有的地方法制辦從其他政府職能部門借調(diào)一些工作人員，或招募一些法學院的實習生，來解決人手短缺的問題。像地方政府的應(yīng)訴工作一般僅限于本行政區(qū)域內(nèi)，但中央部委的應(yīng)訴工作確是在全國范圍內(nèi)。新《行政訴訟法》第18條規(guī)定：“行政案件由最初作出行政行為的行政機關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)復議的案件，也可以由復議機關(guān)所在地人民法院管轄。”在復議維持的案件中，當事人往往出于便利的角度考慮，會選擇在原行政機關(guān)所在地法院起訴。這樣就會導致中央部委工作人員到全國各地法院出庭應(yīng)訴，使應(yīng)訴成本大幅增加。[5]

(三)級別管轄的錯位

《適用解釋》第8條規(guī)定：“作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關(guān)確定案件的級別管轄。”該條規(guī)定與新《行政訴訟法》關(guān)于級別管轄的規(guī)定在某些情況下是相沖突的。例如，當事人不服縣政府工作部門的處理決定，向縣政府申請行政復議，最后縣政府維持了原行政行為。此案中，如果當事人向法院提起訴訟，以縣政府部門與縣政府為共同被告，按照《適用解釋》第8條的規(guī)定，本案由基層法院管轄。但根據(jù)新《行政訴訟法》第15條的規(guī)定，對國務(wù)院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，一審由中級人民法院管轄。此案中，縣級政府作為被告的，一審應(yīng)由中級人民法院管轄。由此可以看出，最高人民法院司法解釋的規(guī)定會讓本該由中級法院管轄的案子轉(zhuǎn)而由基層法院管轄，明顯違背了立法者修法的目的。修法之前我國基層法院在很多方面受制于地方政府，地方政府干預現(xiàn)象非常嚴重，很難對行政案件進行公正的裁判，所以新法規(guī)定提高審級來減少地方政府的干預，但《適用解釋》的規(guī)定卻在某些情況降低了審級，這顯然會影響案件的公正審理。

四、結(jié)語

綜上所述，立法者將復議機關(guān)作共同被告的出發(fā)點是值得肯定的，就是為了避免復議機關(guān)一味維持原行政行為的做法，使其更加積極公正地對復議申請進行審查并作出合法的決定。但是在新法實施的過程中也出現(xiàn)了一些問題，因此筆者希望行政復議法的修改以及新出臺的司法解釋可以有效的解決這些問題，以此來不斷完善我國這一制度。

[1]郭波.對新<行政訴訟法>中復議機關(guān)作被告的思考[J].法制與社會，2016(5).

[2]莫于川.復議機關(guān)做行政訴訟被告的制度變化及其理據(jù)分析——我國<行政訴訟法>首次修改中的一個爭議點檢討[J].南都學壇，2016(1).

[3]周浩仁.論復議機關(guān)作為行政訴訟的共同被告[J].法制與經(jīng)濟，2015(3).

[4]王春業(yè).論復議機關(guān)作被告的困境與解決[J].南京社會科學，2015(7).

[5]章志遠.行政訴訟“雙被告”制度的困境與出路[J].福建行政學院學報，2016(5).

D925.3

A

2095-4379-(2016)27-0062-02

王淑玉(1991-)，女，漢族，河南長垣人，鄭州大學法學院，2014級憲法學與行政法學碩士研究生。