我國績效管理研究綜述

董文偉　朱李根

1.南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇　南京　210016；2.江蘇省行政學院，江蘇　南京　210009

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我國績效管理研究綜述

董文偉1朱李根2

1.南京航空航天大學人文與社會科學學院，江蘇南京210016；2.江蘇省行政學院，江蘇南京210009

摘要：績效最初源自企業用法，隨著西方70年代公共管理思潮的興起而進入公共行政領域，并產生了極大效益，因此我國學術界和公共組織也加以研究并開始運用實踐，但由于中國特殊國情、制度基礎、社會發展情況而難以像西方那樣極大地促進了行政改革，相反，它在中國的實踐卻日益陷入困境。本文旨在針對績效管理在中國的實踐中的問題及原因分析，為政府績效管理尋找出路。

關鍵詞：政府績效管理；行政體制改革；公共性

一、引言

政府績效管理作為20世紀70、80年代世界范圍內興起的行政管理領域的一項重要改革內容，極大地改善了當時各國、尤其是英美等國的經濟上的嚴重滯漲、財政上的入不敷出、社會上的民生怨道等社會窘況。它前期強調引入市場化的競爭機制來縮小政府干預范圍，后期則越來越側重建立完善的績效管理制度體系。伴隨績效管理改革的核心內容分別是“分權”、“顧客導向”和“競爭”。

我國自90年代正式建立公務員制度以來，政府就開始對公務員個人進行績效考核。但隨著各種內部和外部情況的變化，以及受國外新公共管理運動的影響，政府的整體績效問題開始受到越來越多的關注。因此不管是在理論方面還是實踐方面，我國的學者和各級政府以及相關部門都對政府績效改進和管理進行了積極的探索，形成了很多代表性的理論模型和試點經驗。

盡管出現很多理論模型與方法，但我國績效管理中不管是在理論上還是在實踐上都存在不足。其中理論上的突出問題就是沒有將西方績效管理的經驗與我國特殊的政府體制相結合，并且偏向技術研究，側重分析構建績效指標體系，忽略政治公平性和績效管理整體系統性?！凹兇饧夹g理性的研究范式實際上是簡單地將政府績效管理看成是一個管理問題，而管理問題往往可以通過技術的改進得到解決，但公共管理是一個涉及公權的行使問題，不單純是一個管理問題。管理問題可以通過技術理性來解決，政治問題則需要通過政治理性來解決”[1]。實踐上由于我國政府績效管理還缺乏統一法律規范和制度頂側設計，各級政府各自為政，開展績效競爭，以致出現惡性競爭。因此我國績效管理和提升政府績效的探索過程中，仍有一系列問題急需分析與解決。

二、我國績效管理推進過程中面臨重重困境

現階段我國處于政府職能變革和社會轉型的特殊時期，在制度供給不足和公民社會發育不充分的條件下，我國的績效管理主要存在觀念誤區、重當前輕長遠、重結果輕過程等問題，追求顯性即時的績效而忽視公共行政的政治性訴求，在吸取借鑒西方國家的績效管理經驗時沒有因地制宜，無法與我國的行政生態完全契合，以致在政府績效管理過程中出現了種種困境。

(一)對績效管理存在觀念誤區

績效管理原本作為政府權力下放和改革行政部門的工具，蘊含著公平和效率的雙重使命，但受傳統官本位文化影響，當前一些地方和部門在發展觀念上存在重顯績輕潛績、重當前輕長遠、見物不見人、甚至制造虛假政績等問題。我國大多數政府部門仍然將它看作是傳統模式下對于行政效率的測量和對于干部政績的考核，將其當做應付上級檢查的消極防御手段和年末考核和評獎評優的工具，并沒有將它視為提高政府績效和實現政府目標的有效措施，因此出現了政府部門為凸顯政績而盲目攀比甚至采取與鄰為壑的做法，典型的如隨意招商引資、興建大樓，由此出現了很多環境污染和生態破壞問題，如徜徉在各大城市的日益嚴重的霧霾問題，這說到底是各級政府部門缺乏公共價值理念。

(二)績效管理過程中的困境

在績效目標上，注重短期目標忽視長遠發展，且績效目標制定上唯領導意志是瞻，缺乏下級部門人員和社會民眾的廣泛參與；在績效指標上，考核標準過于籠統，缺乏具體的明確的可操作的指標，考核指標與實際工作脫節，不能體現不同部門、不同個崗位之間的區別，政府主要以數量化的經濟指標為主，過多的強調國內生產總值、財政收入、稅利等數字化指標，而對與人民群眾利益密切相關的實際收入、就業水平、住房面積等指標則給以較少關注；績效考核上，平均主義和輪流做莊現象泛濫，考核方法上簡單的自我總結和上級意見大行其道，考核過程隨意缺少績效溝通和績效反饋；績效管理上重評估輕過程，整個過程缺乏民眾參與與社會監督。

(三)績效管理的短視效應

我國開始績效管理的目的是建立效率政府，提高政府行政效率，推動行政體制改革，因此基于工具理性的前提，我國績效管理越來越側重于分析建立各種細化指標以凸現政績的技術路徑依賴，通過擬定目標—完成指標—績效考評等簡單環節完成績效管理工作，缺乏對績效過程的跟蹤改進和績效結果的溝通反饋，沒有通過整體系統的規劃與設計將績效管理與考評與我國行政體制改革、職能轉變等內容相契合，因此更談不上公共價值的訴求和回應性?！罢冃гu估活動通過分權、結果導向個人責任制等途徑貫徹了效率優先的原則，這些途徑由于不再具有明顯的等級制和命令-控制色彩，表現為對責任和質量的重視，因而容易被我們移情為是對公共責任和社會公平的追求，而實際上政府績效評估在解決效率與公共性的沖突問題上并沒有取得實質性的方案”。[2]

三、我國績效管理問題的原因分析

(一)傳統文化的桎梏

與西方國家公民社會的成熟與主體意識強烈的國情不同，我國受傳統官僚主義文化影響，國民性覺悟較低，“官本位”和“君貴民輕”的思想觀念根深蒂固地存在于人們思想中，難以真正把握好以公共責任為代表的績效管理的核心內涵。因此原本作為一種推動政府有效履行公共部門責任的管理工具，提高政府績效和公共服務的能力的績效管理，在實際運行中卻出現了抵制甚至弄虛作假的情況。由于績效管理涉及績效考評，考評結果又與官員的各項利益相掛鉤，根據“經濟人”假設，人們都是利己的，都希望以盡可能少的付出獲得最大限度的收獲即使是在公共領域也是如此。“理性”的官員會因為績效結果考評的好壞威脅到他們的既得利益，所以心理上是不太愿意進行績效管理工作的。

加上傳統的對上而不對下負責的責任機制，績效管理順利演變成上級政府控制下級的工具和下級獲取獎酬、晉升的工具，而忽視了公共行政的核心價值——公共性，即對人民負責和公平性，難以發揮績效管理的真正價值。“政府績效的獲得不僅取決于縱向上的組織控制和科學管理，在復雜的環境中，政府績效實際上更取決于橫向上與其他利益相關者，如公民私營企業和非營利組織的合作”[3]。

(二)制度供給不足

西方國家如美國從績效管理運動開始就十分注重從頂層制度建設層面為改革保駕護航。“1993年，克林頓總統一上臺便著手進行政府績效評估。他吸取了過去績效評估失敗的教訓，積極推動國會通過法案，以確?？冃гu估的權威性和連續性。6月，國會通過了《政府績效與結果法案》，為改革規定了基本的思路和方向”[4]?！爱斍拔覈冃Ч芾磉€沒有中央立法，主要以地方立法為主”[5]，可以說我國績效管理還沒有制定一部統一的法律法規等相關政策的法律文件，績效管理的權威性和統一性都較弱，各政府部門依然停留試點的經驗性階段，各級政府績效管理管理規章制度各異、管理標準不一，也因此由于缺乏客觀標準可循而有失公正性，使政府績效管理得到持續穩定的發展。

(三)我國的現實狀況

一方面，我國處于權力下放、職能轉變、機構改革的社會轉型時期，政府職能定位不清，“政社”、“政市”難分、各級機構職責不明等問題縈繞在各級官員面前，加上各部門日常事務繁雜，績效管理工作很難滲入到各級政府工作中去發揮其應有作用，且由于上述的制度供給不足的原因，使得績效管理應處于什么樣位置和發揮怎樣的權限作用依然不明確。“在實施績效管理過程中缺乏有效的組織、體制、人事、授權與責任機制等相應的制度與文化基礎，制約著政府績效管理水平的提高，在推行績效管理過程中存在著組織權與管理權之間的矛盾和博弈?！盵6]

另一方面，受我國傳統全能型行政管理方式影響，我國公民社會成長緩慢，公民的主體意識和參與監督意識薄弱，不能主動了解政府各職能部門的具體在干些什么及其對我們日常生活造成的影響；第三部門和公民組織雖有參與政府績效指標制定和考核過程，但在參與的有效性、規范性和影響性都缺乏活力。

四、我國績效管理的發展趨向

(一)明晰公共價值

西方國家在推行政府績效管理運動時，無論是基于公共管理學派的“顧客”本位理念還是基于公共服務理論的“公民優先”立場，都向我們昭示著政府改革的受眾對象，即回答為了誰的問題，盡管兩者的理念存在不同的解釋意涵，但無疑對我國在推進政治體制改革中存在著的觀念誤區有著示范和警醒作用?！?004年英國公布了建構公共價值宣言，對公共價值進行了界定并制定了一套績效評估制度，而且這一制度在近年來已經付諸實踐，對于不同公共價值的政治權衡成為增進公共利益的核心”[7]。“在我國，人民是國家的主人，政府受人民委托管理國家和社會事務，對人民負責，受人民監督”[8]。因此，對于政府及公職人員，我國在推進政府提高績效、建立績效政府的過程中必須不斷建立健全職責體系和考核激勵制度，以人民的需求為導向，以建立人民滿意的績效政府為標準，以為人民提供更高更好的公共產品和公共服務為動力，只有這樣才能體現我國的國體和政體，獲得公眾的支持和信任，獲得持續發展和變革的動力。對于公民與社會，需提高他們的參與意識與參與能力，利用政府門戶網站公布的信息和各種移動設備終端提高他們的參與能力和熱情，同時基于個體存在和影響力的弱小，還需鼓勵發展各種公民團體和非政府部門組織，表達他們的訴求與心聲?！叭绻娛冀K是一盤散沙，或者僅僅是被操控的參與，就無法成為打破既有利益格局的重要力量”[9]。

(二)持續彌補制度供給短板

政府行政管理體制的改革離不開法律等規章體系和組織管理體制的權威性和規范化保障。針對我國績效管理的制度供給不足現狀，相應的更高位階的法律法規的出臺乃是大勢所趨。“完善政府績效管理的立法有利于政府積極開展績效管理工作，法律可以規定政府績效管理的目標、任務和原則，也能使政府開展的績效管理有明確的法律依據和制度保障，實現政府績效管理的有序發展”。[10]另外，法律對于績效管理中公民的參與權利、方式和途徑等必須予以表明，對于績效的組織權與管理權的設置也需明確合理。

(三)構建績效管理治理新范式

在我國現階段政府職能轉變和行政體制改革的社會轉型期，績效管理僅僅作為管理工具引入政府部門中必然難以發揮其應有價值。“政府績效管理作為政府治理體系中的組成部分，不是孤立存在的，而是不可避免地要與其他部分發生聯系，也不是單獨產生作用的，而是要與其他部分，其他措施相互作用、相互配合”[11]。因此，在“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的大背景下，在深入創新管理方式、健全部門職責體系、推進政社分開、政資分開、政事分開、政社分開的要求下，政府績效管理工作需要從工具視角轉變為價值視角和工具視角相結合的方向開展，不為檢查而考核，不為考核而管理，不為管理而管理，樹立長期持續和系統整體的觀念，從宏觀框架體系上將績效管理與我國行政體制變革相結合，構建政治治理新范式。

[參考文獻]

[1]陳天祥.政府績效管理研究：回歸政治與技術雙重理性本義[J].浙江大學學報(人文社會科學版)，2011(07).

[2]以公共價值為基礎的政府績效治理[J].公共管理學報，2012(02).

[3]BROOKESS，GRINT K.The New Public Leadership Challenge[M].Palgrave Macmillan，2010.

[4]陳天祥.美國政府績效評估的緣起和發展[J].武漢大學學報(哲學社會科學版)，2007(02).

[5]冉敏.國外政府績效管理法制化研究綜述——以美澳日韓四國為例[J].天津行政學院學報，2016(01).

[6]王永明.政府績效管理科學化_理論分析_現實困境與實現路徑[J].中國行政管理，2015(01).

[7]陳俊星.基于公眾導向理念的地方政府績效管理[J].行政論壇，2015(01).

[8]OSBORNESP.The New Public Governance Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance[M.London：Rout ledge，2010.

[9]王柳.以績效管理科學化推進治理現代化——治理現代化與績效管理科學化會議綜述[J].經濟社會體制比較，2015(02).

[10]李永生.我國政府績效管理改革的困境及其發展趨勢[J].商業時代，2011(23).

[11]高小平，盛明科，劉杰.中國績效管理的實踐與理論[J].中國社會科學，2011(06).

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0220-03

作者簡介：董文偉(1992-)，女，漢族，安徽滁州人，南京航空航天大學人文與社會科學學院，2015級行政管理專業碩士研究生在讀；朱李根，江蘇省行政學院，工商管理教研部，企業管理專業研究生在讀。

Research on performance management in China

Abstract：performance stems from enterprise usage with the rise of the west the 1970s and it trends into in the field of public administration result in a great benefit，so in the academic circle of our country and public organizations，performance management is also explored and began to practice，but due to China's special national condition like the foundation of the system，social development，it’s effect isn’t as good as western country.On the contrary，it’s in China's practice is increasingly troubled.The aim of this paper is to analysis performance management in China，the practice of the problems and reasons for government performance management to find a way out.

Key words：Government performance management；Administrative system reform；The public