我國環(huán)境行政許可中的政府責(zé)任初探

袁新尚

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江　臨安　311300

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我國環(huán)境行政許可中的政府責(zé)任初探

袁新尚

浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安311300

摘要：環(huán)境行政許可是政府進(jìn)行環(huán)境行政管理的一項(xiàng)重要手段，然而在當(dāng)今社會，經(jīng)過政府環(huán)境主管部門審批的建設(shè)和規(guī)劃項(xiàng)目，仍然存在重大污染事件和環(huán)境群體性事件頻發(fā)的現(xiàn)象。本文以環(huán)境行政許可政府的視角來分析其責(zé)任，通過已有的環(huán)境行政許可政府責(zé)任理論與實(shí)踐的相結(jié)合，映射出政府環(huán)境行政許可的生態(tài)責(zé)任理念的缺失、內(nèi)部問責(zé)機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)障礙，并綜合實(shí)際情況提出相應(yīng)的消解路徑予以應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政許可；政府責(zé)任；責(zé)任追究

一、環(huán)境行政許可政府責(zé)任

隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，環(huán)境危機(jī)進(jìn)一步惡化，環(huán)境問題成為了人類社會生存和發(fā)展所面臨的重大問題。我國新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人皆有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。[1]其中就有關(guān)于政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定，依據(jù)以上規(guī)定，即環(huán)境行政許可政府責(zé)任含義：各級人民政府及其工作人員在執(zhí)行環(huán)境行政許可權(quán)時(shí)，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)文件其應(yīng)作之事，以及在法律規(guī)定范圍內(nèi)存在不作為或當(dāng)作為而沒有很好作為時(shí)所要承擔(dān)的不利后果。環(huán)境行政許可政府責(zé)任主要包括積極和消極兩個(gè)層面內(nèi)容，本文主要從政府的消極責(zé)任層面來展開。

二、環(huán)境行政許可中政府責(zé)任的現(xiàn)實(shí)障礙

(一)政府環(huán)境行政許可的環(huán)境保護(hù)責(zé)任理念的缺失

政府自身對于環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體地位的定位缺失。[2]政府總是將自己定位于高高在上的環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者，而忽視了其也是責(zé)任承擔(dān)者。在涉及一些環(huán)境破壞和環(huán)境污染時(shí)，公眾把更多的注意力關(guān)注在企業(yè)和社會上，而習(xí)慣性的忽視了政府行政許可中的環(huán)境責(zé)任——政府責(zé)任。當(dāng)發(fā)生環(huán)境破壞和環(huán)境污染問題時(shí)，政府就“挺身而出”利用手中掌握的“權(quán)杖”，依據(jù)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)追究企業(yè)或個(gè)人的責(zé)任，即履行了自己的職責(zé)，其自身對環(huán)境問題的產(chǎn)生所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任則習(xí)慣性的忽視。即認(rèn)為具體生態(tài)環(huán)境事件的責(zé)任在企業(yè)、社會，放棄了環(huán)境公共權(quán)力，同時(shí)政府忽視了自身的環(huán)境許可行為對于生態(tài)環(huán)境問題的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，其造成的直接后果就是政府及其工作人員對環(huán)境行政許可責(zé)任問題的不重視，進(jìn)而影響了他們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的敬畏之心。政府必須時(shí)刻的勞記，政府其自身才是環(huán)境行政許可的生態(tài)責(zé)任的第一主體。

(二)政府環(huán)境許可后的監(jiān)管缺失與執(zhí)行力度不到位

執(zhí)行力度不到位問題往往出現(xiàn)于政府執(zhí)行環(huán)境行政許可決策和監(jiān)督過程中，不嚴(yán)格按照法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行，例如，對環(huán)保不達(dá)標(biāo)以及對環(huán)境產(chǎn)生污染、破壞的企業(yè)和個(gè)人的由于經(jīng)濟(jì)或一些政治上的需要而采取象征性的處理等。監(jiān)管缺失與執(zhí)行力度不到位從另一方面來講就是對破壞生態(tài)環(huán)境行為的有意放縱，影響環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管缺失與執(zhí)行力度不到位的問題迫切需要得到各級政府和主管部門的重視，否則，各種被寄予厚望的環(huán)境行政許可制度只能成為一紙空文，起不到應(yīng)有的保護(hù)生態(tài)環(huán)境作用，甚至成為環(huán)境污染與破壞的推手。

(三)政府環(huán)境行政許可責(zé)任內(nèi)部問責(zé)機(jī)制不健全

完善的問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境行政許可責(zé)任的保障。在21世紀(jì)初，我國制定了第一部環(huán)境問責(zé)規(guī)章，即《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》。自該暫行規(guī)定正式實(shí)施以后，各級政府部門加大了不同層面上的問責(zé)力度，其中就包括環(huán)境污染監(jiān)管方面的問責(zé)。不過，經(jīng)過十多年的發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，該問責(zé)規(guī)章逐漸顯現(xiàn)出了一些弊端，主要包括行政問責(zé)在操作上具有相對隨意性、環(huán)境問責(zé)對象單一、責(zé)任主體偏駁等，特別是對環(huán)境行政許可主體的問責(zé)機(jī)制的缺失，進(jìn)一步加劇我國環(huán)境問題。

(四)政府績效評估制度存在問題

一是政府環(huán)境績效評估制度有助于政府樹立科學(xué)發(fā)展觀、綠色發(fā)展觀，促使政府環(huán)境行政許可的決策、審查、實(shí)施、監(jiān)督過程中更多地將環(huán)境因素視為首要決定因素，同也督促政府積極履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)。二是政府環(huán)境績效評估制度有利于政府檢驗(yàn)政府環(huán)境政策、規(guī)劃、計(jì)劃等制定、實(shí)行科學(xué)性、是否會對環(huán)境造成損害，以此來保證環(huán)境許可的正確性和科學(xué)性。三是政府環(huán)境績效評估制度還有利于公眾參與監(jiān)督，更進(jìn)一步的促進(jìn)政府的環(huán)境許可責(zé)任落實(shí)。但是，政府環(huán)境績效評估制度在存在一些問題：首先，政府環(huán)境績效評估缺乏法律制度保障。目前我國環(huán)境績效評估制度尚處于萌芽階段，尚未建立與這相配套的法律、法規(guī)，更是缺乏具體的、可操作強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則和程序，雖然，從中央到地方都在積極對政府撐不下去產(chǎn)績效評估制度探索和研究，但短時(shí)間內(nèi)難以在環(huán)境管理部門全面系統(tǒng)地推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境績效評估制度。

三、環(huán)境行政許可中政府責(zé)任的重塑

(一)塑造政府生態(tài)管理理念

各級人民政府要首先要改變傳統(tǒng)政績考核制度，從制度層面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)以GDP增長作為政績考核主要手段，建立起科學(xué)有效的綠色GDP政績考核機(jī)制。我國“十三五規(guī)劃”明確指出：“建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系。”[3]政府及其相關(guān)部門應(yīng)盡快以此為導(dǎo)向，建立科學(xué)、全面的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核評價(jià)機(jī)制。與此同時(shí)，各級政府及部門以應(yīng)樹立新環(huán)境行政許可理念，其內(nèi)容主要包括：生態(tài)保護(hù)的理念；依法許可的理念；嚴(yán)格管理的理念；服務(wù)大眾的理念，加強(qiáng)監(jiān)督的理念、公眾參與的理念。

(二)完善環(huán)境行政許可官員的問責(zé)機(jī)制

建立具有強(qiáng)制執(zhí)行力的環(huán)境行政許可官員的問責(zé)機(jī)制對于保護(hù)環(huán)境，保障自然資源的合理利用，具有舉足輕重的作用。一些環(huán)境行政許可政府機(jī)關(guān)在許可完成后就以為以后發(fā)生的一切環(huán)境污染破壞都與自身無關(guān)，滋生環(huán)境監(jiān)管不到位，環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不到位等問題的出現(xiàn)。在一些環(huán)境污染事件爆發(fā)后，往往僅僅對環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，而對于環(huán)境行政許可的決策人不進(jìn)行任何責(zé)任的追究，而被許可人往往對所有的事故責(zé)任承擔(dān)幾乎全部責(zé)任。久而久之，只會讓環(huán)境許可機(jī)關(guān)養(yǎng)成在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更加輕率決策，甚至忽略環(huán)境保護(hù)要求，而環(huán)境保護(hù)部門為維護(hù)自身利益，更加地對管理和監(jiān)督缺乏力度。只有對造成環(huán)境污染事故的環(huán)境行政許可政府領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)決問責(zé)，才能使各級政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的過程中在進(jìn)行環(huán)境行政許可決策時(shí)不敢逾環(huán)保“紅線”半步。[4]這是因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)社會中誰也無法保證環(huán)境行政許可的官員不會出現(xiàn)失職或?yàn)^職的現(xiàn)象，只有實(shí)行問責(zé)機(jī)制，才能制止許可中的失職和瀆職等不負(fù)責(zé)任現(xiàn)象的發(fā)生，改正公務(wù)人員責(zé)任過程中的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤，保證環(huán)境行政許可的合法性、合理性和科學(xué)性。

(三)建立健全生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制

對于生態(tài)環(huán)境破壞的治理，僅僅靠流于表面的手段和制度是不能解決環(huán)境問題的，必須要依靠政府、社會、公眾三級聯(lián)動才能從根本上解決環(huán)境問題。其中政府責(zé)任是建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制的重中這重。當(dāng)然，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，不僅僅針對環(huán)境行政許可政府機(jī)關(guān)及其主要領(lǐng)導(dǎo)，只要造成生態(tài)環(huán)境損害，不論是政府、企業(yè)，公眾就應(yīng)當(dāng)終身追究其責(zé)任。

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[3]蔡守秋.論政府環(huán)境責(zé)任的缺陷與健全[J].河北法學(xué)，2008(3)：19.

[4]周慶行.社會治理中的責(zé)任和義務(wù)結(jié)構(gòu)[J].天津社會科學(xué)，2004(1)：1.

中圖分類號：D922.1；D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0187-02

作者簡介：袁新尚(1987-)，男，河南安陽人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，碩士在讀，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。