構建我國環境行政公益訴訟的若干建議

彭梓哲

云南財經大學法學院，云南　昆明　650221

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構建我國環境行政公益訴訟的若干建議

彭梓哲

云南財經大學法學院，云南昆明650221

摘要：隨著我國的法治的發展，社會大眾對于公益訴訟已不陌生。面對日益惡化的環境，我國的環境行政公益訴訟也在開始試點，貴州省出現全國首例環境行政公益訴訟案，引起社會的強烈關注。本文在環境行政公益訴訟的原告資格，訴前程序設置，激勵機制三個方面來提出建議，期待我國環境行政公益訴訟的正式確立。

關鍵詞：公益訴訟；行政訴訟；環境保護

公益訴訟的概念隨著近年來中國的法治的發展與公民維權意識的增強已經深入人心，在理論領域也有許多的探討，但在司法實踐經驗還是較少。司法改革與相關立法在不斷推動相關公益訴訟制度的建立，如環境保護法中對于環境公益訴訟有條文規定，民事訴訟法對環境公益訴訟、消費者公益訴訟的規定。特別是2016年相繼出臺《檢察機關提起公益訴訟試點方案》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱實施辦法)二個文件，將我國以檢察機關為主體的公益訴訟制度推向實踐，公益訴訟更加體現現在訴訟利益在公益與私益之間的平衡。在環境行政公益訴訟領域中，貴州省出現全國首例環境行政公益訴訟案，錦屏縣檢察院訴該縣環保局行政不作為，最后以縣環保局做出行政處罰，判決確認被告錦屏縣環境保護局怠于履行監管職責的行為違法結案。[1]此新聞一經報告，引發社會的熱議，社會大眾對于司法改革，對于環境的保護與環境公益訴訟都分外關注。政府對于環境的治理有著不可取代的作用，也是現代政府的一項重要職能。環境行政公益訴訟作為監督政府行為的一種方法，被大家予以眾望。大眾的參與、媒體的關注、社會團體的成長等都將成為構建與完善環境公益行政訴訟的重要推動力量。

一、環境行政公益訴訟

公益訴訟的概念肇始于羅馬法，古羅馬法將訴訟分為公益訴訟和私益訴訟，創立了保護社會公共利益產生的公益訴訟類型。[2]環境行政公益訴訟定義在理論界存在不同觀點，而環境行政公益訴訟作為行政公益訴訟中的一類。有學者認為環境公益行政訴訟是指“公民、法人或者其他組織，認為行政機關及其工作人員的與環境有關的行為侵犯了其合法權益，依法向法院提起的訴訟，以及法院依法進行審理和裁判的活動。”[3]還有學者認為是“公民或者法人(特別是非政府組織NGO)，認為行政機關(主要是環保部門，但也包括政府)的具體行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。”[4]環境行政公益訴訟對比于公益訴訟，除了有公益訴訟的特征外帶有自身的特點。

依據實施辦法第二十八條規定，人民檢察院發現生態環境領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，造成國家和社會公共利益受到侵害，公民、法人和其他社會組織由于沒有直接利害關系，沒有也無法提起訴訟的，可以提起行政公益訴訟。作為環境公益行政訴訟，首先針對的是行政機關以及法律授權組織在環境方面的違法行為或者不作為的行為，目的是保護公共環境利益。其次對于公共環境的侵害已經發生或者可能發生，具有預防性。因為環境侵害一旦已經造成，難以挽回，所以預防性，提前防止危害的發生也是此制度的重要價值。但在現行的實施辦法中的觀點看，還是要求受到侵害，在今后正式制度確立時可以放寬評判標準。最后原告主體寬泛性，無直接厲害關系人可以提起訴訟。環境公益行政訴訟應該更好的體現其行政訴訟與公益訴訟的兩種屬性。在實施辦法中，以檢察機關為訴訟主體，將環境納入到了行政公益訴訟起訴的范圍，這使的對于侵害環境利益的行為有尋求行政救濟的可能。檢察機關作為公益訴訟的訴訟主體已經從理論走向實踐，為將來正式確立公益訴訟制度，為進一步完善相關法律積累實踐經驗。

二、我國環境行政公益訴訟原告的構建

訴訟主體的確定在公益訴訟的制度構建中居于核心，在環境公益訴訟中的重要性也就不言而喻了。我國的行政訴訟原告資格經歷從“無標準時期”逐步發展到“利害關系人標準時期”。[5]訴訟原告趨勢是擴張的，符合行政法限制公權保護私權的目的。對于我國未來的環境公益訴訟原告的設計的建議，除了已經試點實施辦法中的檢察機關，應該還可以包括社會團體、公民。

我國《憲法》第129條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”現行行政訴訟法也賦予了檢察機關行政訴訟監督權，有權對行政訴訟實行法律監督。檢察機關提起訴訟兼有公益性與對行政機關的監督性。檢察機關提起訴訟的優勢有：對比于其他原告，檢察機關提起對于行政機關的訴訟時有更少的利益牽連；對于國家工作人員職務廉潔性監督的檢察機關本身就有責任，對于在案件中發現的其他違法犯罪行為可以較為方便的提起公訴；在調查取證、訴訟能力等方面檢察機關更具對抗能力。[6]我國的社會自治能力有待提高，社會團體的成長還需要時日，檢察機關是成為訴訟主體符合理論也是現實需求。實施辦法第五十三條“地方各級人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應當層報最高人民檢察院審查批準。”從條文看在試點階段人大常委會授權最高檢察院后，各級檢察院起訴權需要層報最高檢察院批準，正式制度建立時應會下放權力。從現行法律與現實情況看，檢察機關的原告資格的確立，將更好的發揮檢察機關的監督職責，在未來檢察機關將成為環境公益訴訟的重要實踐主體。

社會團體是社會治理的重要組成部分，在社會團體中對于環境公益行政訴訟來說最重要的可能是環保團體，環保社會團體組織目標是保護環境，開展理論倡導研究和實踐活動維護環境，如果擁有訴訟資格，那提起環境行政公益訴訟將成為其維護環境公共利益的重要手段，并且社會團體對行政機關的監督是私權對公權的制約與監督，社會團體能提起訴訟，比其他訴訟主體可能在更加具有專業性知識和公益性特點。社會團體擁有的是私權，對公權制約更加透明、公正。依據《民事訴訟法》第五十五條獲得法律授權的機關和有關組織可以對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起訴訟。《環境保護法》第五十八條規定對侵害環境有權提起公益訴訟的主體要求同時滿足三項具體要求：在設區的市級以上民政部門依法登記，無違法記錄，專門從事環境保護公益活動滿五年。法律已經許可社會團體對環境提起民事公益訴訟。參照此標準我們看到，社會團體提起環境民事公益訴訟起訴條件要求還是比較高的，依據《2012年社會服務發展統計報告》表明截至2012年，民間環保組織共計7881個。據中華環保聯合會的調查，我國的民間環保組織由政府和高校發起設立的各占到40%左右，草根的民間環保組織只占到15%。[7]可見如果環境公益行政訴訟若以民訴的起訴團體標準來看全國符合環境公益訴訟合格主體還是非常少的。以廣東省為例，2014年時省內僅有省環保基金會一家組織具有公益訴訟主體資格。[8]大部分的環保組織有官方的背景，在行政訴訟中可能有更多的顧慮。降低環保社團提起公益訴訟的門檻，可以更好發揮社會團體力量。近日廣東省的消費者協會針對于消費者的公益訴訟，成立專門的消費者公益訴訟律師團，[9]這比較好的可以解決公益訴訟難度大、時間長、專業強等特點，發揮律師行業的專業性知識，提升訴訟能力。而對于環境公益訴訟是否可以考慮律師團體在環境行政公益訴訟中的作用，解決其他社會團體在法律知識的可能存在的不足，為我們提供一種新的思路。

環境與公民的生活息息相關，而環境權在現代也逐漸被視為公民一項重要權利，環境公益行政訴訟被視為公眾參與環境管理的一種重要方式。我國憲法第四十一條規定，我國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有提出申訴、控告或者檢舉的權利。應該說憲法的規定是公民作為環境訴訟原告的權利來源的支撐。公民生存的環境被污染和破壞，對公民本人來說可以很快發現，且有較強的維護動力，而其他主體可能存有滯后或則懈怠起訴的可能性。環境遭到嚴重破壞就很難恢復，賦予公民提起環境行政公益訴訟的原告資格可以在預防與治理環境問題上的反應速度更快。在一些大型項目建設前，可能是建設違反環境法，也可能是宣傳的力度或是與群眾的溝通不夠，暴發一些群體性事件。[10]建立環境公益訴訟可以合理表達公眾的訴求，監督企業的行為，規制政府的執法，保護生態環境，維護社會的穩定。

三、訴前程序的設置

從實施辦法看，檢察機關提起環境行政公益訴訟有前置程序，實施辦法第四十條“在提起行政公益訴訟之前，人民檢察院應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責。”在提起環境行政公益訴訟前需提起檢察建議的方式，要求行政機關合理有效的履行職責與義務。訴前程序的設置有利于節約司法成本。作為本文中說到賦予提起環境公益訴訟權利的三種不同主體，在社會團體與公民提起環境行政公益訴訟前，可以要求社會團體與公民首先請求檢察機關提起公益訴訟，只有在檢察機關不受理與不起訴之時才可以自己提起訴訟。這有利于問題解決效率的提高，也有利于檢察機關督促行政機關在環境行政執法時做到依法行政。

將訴權賦予社會團體與公民有存在濫訴的可能性，由此浪費司法資源，讓相關部門疲于應訴，這是制度的設計時要考慮的問題。這個問題通過前置程序可以化解，使真正要進行環境公益訴訟的案件進入程序。法院起訴有一定的審查權，太離譜的案件也無法真正啟動。我國一直是個厭訴傳統的國家，很難出現濫訴的情況。當然也要防止濫訴出現可能性，達到維護公益和監督行政的目的統一。

四、激勵機制建立

環境保護與大眾息息相關，但是由于種種原因社會大眾的參與環境公益訴訟的熱情不是很高。從民事環境公益訴訟的經驗來看，在《民訴法》法修改之前，我國各地法院探索式的受理的案件來看，據不完全統計，截至到2012年，全國各級法院受理公益訴訟案件55件中公民個人6起，環保組織8起，行政機關與環保組織共同發起1起，環保組織與個人共同1起。而《民訴法》修改后沒有出現大眾預計的短期內環境公益訴訟將呈現高發現象，新出現的環境公益訴訟案件也幾乎很少。照成此現象原因很多：法律規定不太明確，制度不夠完；社會大眾訴訟能力有限，有畏訴的心理；不想承擔訴訟費和其他的訴訟支出；環境公益訴訟門檻過高等。基于此現象的思考，環境行政公益訴訟的制度設計上，我們是否考慮更多的激烈機制。

誠然公益訴訟與文化土壤、社會團體的成長、公民

的意識、司法環境等多方面因素相關，但對于諸多的公益訴訟面前的訴訟成本是重要的考慮因素之一。公益訴訟要花費大量組織或者個人大量的時間成本、訴訟經費、物力投入。在檢察機關提起公益訴訟時，現行的實施辦法規定是免繳訴訟費用的。在設計公民與社會團體提起訴訟時，可以在訴訟費上可以規定對于勝訴的可以免除，對于敗訴時需要繳納，但不宜過高。在美國行政公益訴訟的實踐中，“吹哨人法案”是一項重要的激勵制度在美國的行政公益訴訟中。

激勵機制可以使社會團體在公益訴訟的經費少一些顧慮。將激勵機制與前面對于律師團體的參與公益訴訟相結合，提高社會自治能力，喚醒更多的社會力量共同保護環境，規范政府部門的行為。通過訴訟的方式來保護環境本來就是一種較為經濟的方式，花費一定的資金獲得更好的環境效益、社會效益。

[參考文獻]

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[6]馬明生.行政公益訴訟制度研究[D].中國政法大學博士論文，2008.

[7]“民間環保組織在環境公益訴訟中的角色“[EB/OL].http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-16773.html，2016-6-18.

[8]“環境公益訴訟規則仍待細化“[EB/OL].http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-9066.html，2016-6-19.

[9]“廣東成立全國首個消費公益訴訟律師團“[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-05/05/c_128960414.htm，2016-6-10.

[10]王燦發，程多威.新<環境保護法>下環境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用，2014.

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)24-0093-03

作者簡介：彭梓哲(1989-)，男，漢族，湖南常德人，云南財經大學法學院，法律碩士，研究方向：民商法。