論我國應對氣候變化的法律對策

杜可寧

河北地質大學，河北 石家莊 050031

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論我國應對氣候變化的法律對策

杜可寧

河北地質大學，河北 石家莊 050031

氣候變化問題已經成為世界各國普遍關注的全球化問題，各國也紛紛嘗試通過法律手段來調整本國涉及氣候變化領域的相關問題。目前，我國主要是以大量政策性文件來規范應對氣候變化的相關對策。我國當前法律體系在應對氣候變化問題上存在著專門性立法缺失、能源領域立法不完善、相關適應性立法缺乏的問題。對此，我們認為，應當適時出臺一部《氣候變化應對法》、盡快出臺《能源法》并完善相關能源立法，同時對有關適應性立法進行進一步修訂。在具體的制度構建上可以通過借鑒，建立碳排放交易制度以及清潔生產的信息公開制度。

氣候變化；法律體系；《氣候變化應對法》；碳排放

近年來，氣候變化問題已經成為世界各國普遍關注的全球性焦點。氣候變化可能產生的對人類的不利影響逐漸被人們發現并重視。我國雖然是一系列國際有關氣候變化條約的締約國，但從我國目前國內法律體系來看，并沒有一部有針對性的法律文件，甚至有類似文字表述的法律文件都十分罕見，因此，我們有必要適時對現有的法律體系進行調整和完善，以實現通過法律手段有效調整應對氣候變化行動的目的。

一、我國應對氣候變化的法律與政策現狀

目前我國關于應對氣候變化的規定主要體現在相關的政策性文件當中，其中較為重要的有如《中國應對氣候變化國家方案》、《中國應對氣候變化的政策與行動2014年度報告》、《國家應對氣候變化規劃2014-2020》，以及由全國人大常務委員會通過的《關于積極應對氣候變化的決議》。除此以外，還有很多直接或間接的對于減緩和適應氣候變化產生幫助作用的立法如《節約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》等。但是，在相關的法律法規中我們卻很難找到一部真正以應對氣候變化為明確立法目的的法律。我國的這種立法模式事實上對當前氣候變化的應對工作產生了不利影響。

二、我國應對氣候變化法律體系的不足

(一)專門性法律的缺失

在應對氣候變化領域，雖然有不少法律文件直接或間接對這一問題作出反應，但沒有一部專門性的法律文件始終無法系統的、全面的對應對氣候變化的各種行動作出體系性規劃。在各單行法規、部門法規中零散分布的應對措施協調性不強，易產生立法沖突，無法實現在應對氣候變化領域進行全局性指導的目標，因此從長遠來看，出臺一部《氣候變化應對法》是十分必要的。

(二)能源立法領域的不足

應對氣候變化的重要措施就是減少溫室氣體的排放，因此能源領域立法在其中發揮著舉足輕重的作用，而我國的《能源法》卻一直都未能出臺，能源領域也就缺乏一部統領全局的法律文件。而能源相關的重要立法如《節約能源法》、《可再生能源法》等雖然事實上對應對氣候變化發揮了重要作用，但同樣沒有在立法目的中進行明確表述。

(三)其他適應性部門法律的不足

事實上，我們不僅需要通過立法來減緩污染物以及溫室氣體的排放，同時應當增強在出現氣候變化影響后果時的適應能力。這就需要在其他部門法，如《森林法》、《水法》、《突發事件應對法》等部門法中增加相應的應對氣候變化的措施，以提高我們整個法律體系對于氣候變化的適應性。

三、應對氣候變化的完善措施

(一)應對氣候變化法律體系的完善

1.制定專門的《氣候變化應對法》

制定專門的《氣候變化應對法》對于我國目前的氣候變化應對工作有著重要的意義，它可以系統的對應對氣候變化工作進行布局，明確各方的權利義務，可以通過法律明確國家應對氣候變化的基本方針、原則、政策，建立完善法律制度，協調《大氣污染防治法》、《可再生能源法》等與氣候變化相關的規定，形成相對完整的氣候變化應對法律規范體系。[1]國外許多國家采取的也是這一立法模式，2008年11月26日英國的《氣候變化法》正式生效。[2]目前，由中國社會科學院法學研究所和瑞士聯邦國際合作與發展署的雙邊合作項目《中華人民共和國氣候變化應對法》征求意見稿也已經完成了起草。我們可以參考其立法體例，在《氣候變化應對法》中規定氣候變化應對的職責、權利和義務、氣候變化的減緩措施、適應措施、保障措施、監督管理、宣傳教育和社會參與、國際合作、法律責任等。同時為了增強立法的可操作性，我認為還應當有針對性的對交通、建筑、農業、林業等具體行業的應對氣候變化具體措施在該立法中進行原則性規定。

2.加快制定《能源法》并完善相應能源領域立法

我們通常認為氣候變化是指由于人類活動所直接或間接導致的大氣成分的變化。氣候變化所導致的三個最主要的環境問題包括全球氣候變暖、酸雨、臭氧層破壞，其中最主要的表現即為全球氣候變暖。[3]從氣候變化的含義中我們可以發現氣候變化與能源的使用及產生的排放有著密不可分的關系，而目前最主要的能夠調整應對氣候變化方面的法律也來自于能源領域立法。因此，我們有必要盡快出臺《能源法》，將應對氣候變化的立法目的加入其中，但是很可惜的是，目前清華大學能源法專家建議稿和中華人民共和國能源法草案均沒有[1]將氣候變化納入其立法目的。在《能源法》的立法過程中，應當統籌考慮將能源安全、環境保護與應對氣候變化、保障能源安全和保護環境并重。[4]同時，在《可再生能源法》等其他相關的能源領域立法中也應當將應對氣候變化作為貫穿其中的立法理念，并在相應的具體制度設計中進行落實，提高應對氣候變化理念在各能源利用和開發領域中的適應性。另外對于涉及能源的具體行業規范準則，也應當注意及時的修訂使之與低碳發展、應對氣候變化的理念相契合。

3.完善《森林法》、《水法》、《突發事件應對法》等適應性立法

2013年，我國出臺了《國家適應氣候變化戰略》，明確提出我們不僅要減少溫室氣體排放，也要采取積極主動的適應行動，減輕氣候變化對自然生態系統和社會經濟系統的不利影響。具體到我國的立法體系中，從自然要素的角度來看，我認為其中對《森林法》和《水法》的修訂顯得尤為重要。首先，森林具有凈化空氣、吸附大量污染物的作用，是改善大氣質量，減緩氣候變化對人類造成影響的重要自然要素。但我國的《森林法》已不能完全適應當今社會發展的客觀需要。在現行的《森林法》中，對應對氣候變化具有重要意義的可持續發展理念并未充分貫徹其中，我們應以可持續發展作為指導森林相關立法的基礎理論，在現行的法律構架基礎之上，補充與適應氣候變化相關的法律制度，著力鞏固森林生態系統適應氣候變化的法律基礎。

氣候變化對水資源的影響也十分明顯，氣候變化導致的冰川融化問題，導致的洪澇和干旱問題等，都直接影響到我國水資源的開發及保護。我們應當在水資源包括的相關立法中提高其應對氣候變化的能力。一方面，加強水資源管理，促進中國水資源持續開發與利用；另一方面是不斷降低水資源系統受到氣候變化影響的脆弱性，使其適應氣候變化的能力不斷增強。[5]

最后，我認為還應當完善《中華人民共和國突發事件應對法》，在其中補充對氣候變化而造成的各類自然災害的應對措施。如冰川融化可能造成的部分地區被淹沒，水資源長期短缺等問題。這些問題并非離遠離現實生活，我們應當保持長遠的預警眼光。

(二)應對氣候變化具體制度的建立

應對氣候變化不僅要在宏觀上實現法律體系的完善，同時更需要具體的制度來落實。我國目前應對氣候變化的制度建設仍有值得完善的地方。我們可以借鑒發達國家，豐富和完善我國的法律制度，使得我國應對氣候變化的具體法律措施更具活力和可操作性。

1.碳排放貿易制度的建立

《氣候變化框架公約》與《京都議定書》是國際社會為保護全球氣候系統所取得的最重要的法律成果，其中碳排放貿易作為《京都議定書》的核心，也催生了各成員國之間一種新型的市場交易——碳交易。[6]我國目前在碳排放交易方面的發展同樣迅速，全國各地建立了不少環境交易所。但總的來說，我國目前的有關碳貿易市場機制還有許多不成熟之處，十分需要出臺相關的法律法規對碳貿易市場中的各種問題作出明確的調整，如在碳貿易市場中的主體關系，各主體的法律責任，以及相關的糾紛解決機制等。另外，我國的碳排放交易制度應當確定明確的政府監管機構，我認為鑒于碳排放問題和經濟發展之間的關系，應當將這一監管機構獨立出來，明確其統一行使的監督管理職能。通過法律完善我國碳排放交易制度不僅有助于我國國內碳排放的控制，同時也有助于我國參與到國際碳排放交易的市場體系中去，并在其中獲得更多的話語權。

2.清潔生產的信息公開制度的建立

為了應對氣候變化，從源頭控制污染物排放，如何有效的控制企業的排污行為成為實現這一目標的關鍵。美國國家環保局根據《緊急計劃與社區知情權法》建立了“有毒物質排放清單”制度，每年公布一次有關有毒污染物排放的情況。[7]我國的《清潔生產促進法》中也有“在當地主要媒體上定期公布污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重企業的名單，為公眾監督企業實施清潔生產提供依據”的規定。我認為，實行清潔生產的信息公開制度可以擴大企業排污行為的監督主體，出于對自身聲譽的考慮，企業也會增強其自律性，在一定程度上提高了其改善生產技術、控制污染排放的積極性。另外，這種信息公開制度也成為保障公民環境知情權的重要內容。我國目前的立法采用的是“可以”的態度，我認為這是不夠的，我們應當將清潔生產的信息公開制度作為一項固定的長久有效的制度加以發展，做到應當定期公布污染物的排放情況，從而實現監督清潔生產的作用。

[1]湯釗.我國應對氣候變化法律對策研究[D].浙江大學，2012.

[2]宋錫祥，高大力.論英國<氣候變化法>及對我國的啟示[J].上海大學學報，2011(2).

[3]劉曉靖.中國應對氣候變化法律機制之建立——以美國、日本和歐盟等發達國家和地區為鑒[D].中國海洋大學，2011.

[4]辛超.論中國能源法的立法和完善[D].山東大學，2012.

[5]曾文革，毛媛媛.中國適應氣候變化的法律對策[J].昆明理工大學學報，2010(1).

[6]張勇，李煒.應對氣候變化的碳交易法律制度研究[J].甘肅社會科學，2010(3).

[7]李培祥.中國應對氣候變化的法律對策[D].西南政法大學，2009.

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杜可寧(1992-)，女，漢族，河北石家莊人，河北地質大學，研究生在讀，研究方向：自然資源保護法學。