環(huán)境鄰避沖突中利益博弈與對策建議
——以廈門PX項目事件為例

張　巖

上海交通大學凱原法學院，上海　200030

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環(huán)境鄰避沖突中利益博弈與對策建議

——以廈門PX項目事件為例

張巖

上海交通大學凱原法學院，上海200030

環(huán)境鄰避沖突的實質(zhì)是政府、企業(yè)和公眾三方利益主體之間的利益博弈。本文以環(huán)境鄰避沖突的典型案例——廈門PX項目事件為例，對事件中廈門市政府、PX項目企業(yè)以及公眾三方主體的利益訴求與博弈方式進行梳理，對比該事件惡性互動與良性互動的兩個過程，揭示出當前環(huán)境鄰避沖突的原因：廈門市政府“唯GDP”的發(fā)展觀、PX項目企業(yè)缺乏與周邊居民的溝通、公眾缺乏正確的意見表達渠道。在此分析的基礎上提出解決環(huán)境鄰避沖突的對策建議。

環(huán)境；鄰避沖突；利益博弈；對策建議

環(huán)境鄰避沖突，即由環(huán)境問題引發(fā)的鄰避沖突。近年來，以2007年廈門PX項目事件為開端，2009年番禹垃圾焚燒事件、2012年鎮(zhèn)海PX項目事件、2014年杭州中泰垃圾焚燒廠事件等規(guī)模較大的環(huán)境鄰避沖突頻繁發(fā)生，不斷考驗著政府的環(huán)境治理能力。環(huán)境鄰避沖突的解決也成了提升政府環(huán)境治理能力，實現(xiàn)國家環(huán)境治理能力現(xiàn)代化必然面臨的問題。公共選擇理論認為任何關(guān)于社會互動過程的理解都必須建立在對過程參與者行為分析的基礎之上[1]，對環(huán)境鄰避沖突的理解也應如此。從利益博弈的角度，鄰避沖突不僅是公民環(huán)保意識提升、權(quán)利意識增強的體現(xiàn)，更是公民為維護自身利益而與政府、企業(yè)等進行博弈的過程。對這一博弈過程的充分分析與理解，有助于找到應對策略。因此，本文以廈門PX項目事件為例，試圖分析廈門PX項目事件中各方主體的利益與博弈行為，并嘗試從公共選擇理論的角度提出具有借鑒意義的鄰避沖突化解途徑。

一、廈門PX項目事件

廈門PX項目是由翔鷺騰龍集團投資108億元建設的大型化工項目。該項目2004年通過國務院批準，計劃2008年全面建成投產(chǎn)。然而，在2007年政協(xié)會議上，趙玉芬院士聯(lián)合105位全國政協(xié)委員提交了關(guān)于廈門PX項目遷址的提案(被稱為“政協(xié)一號提案”)，認為：該項目離居民區(qū)過近，一旦發(fā)生極端事故，后果將不堪設想。此舉引起了媒體和民眾的強烈關(guān)注，2007年5月下旬，隨著更多的信息通過媒體、網(wǎng)絡等渠道被披露，廈門市民對該項目的抵觸情緒逐漸發(fā)酵。2007年6月1日，數(shù)萬市民自發(fā)上街，“集體散步”，表達對PX項目的抗議。6月7日，國家環(huán)?？偩指本珠L潘岳宣布將對廈門市全區(qū)域進行規(guī)劃環(huán)評，包括PX項目在內(nèi)的重化工項目都將根據(jù)規(guī)劃環(huán)評結(jié)果予以重新考量。2007年11月底，環(huán)評報告完成并于12月5日進入“公眾參與”環(huán)節(jié)，公眾可通過多種渠道了解環(huán)評報告及PX項目相關(guān)信息并對之表達意見與建議。12月8日，廈門市政府開通了“環(huán)評報告網(wǎng)絡公眾參與活動”的投票平臺。13日，翔鷺騰龍集團辦公室通過媒體發(fā)布了《翔鷺騰龍集團致廈門市民公開信》，對PX項目進行介紹。13日、14日，廈門市政府舉行市民座談會，聽取與會代表意見。2007年12月16日，福建省政府針對廈門PX項目問題召開專項會議，決定遷建PX項目。

二、廈門PX項目事件中各利益主體

廈門PX項目事件主要涉及到三方利益主體——政府、企業(yè)以及以公眾。在這起事件中，無論是政府、企業(yè)還是公眾，他們都是“獨立的個人，并且他們本身很可能對集體行動的結(jié)果懷有不同的目的和旨趣”[2]。在PX項目事件中，政府、企業(yè)和第三方主體也都各自有著不同的利益追求，也正是這樣不同的利益追求，促使他們采取不同的博弈行為。

(一)廈門市政府

從“經(jīng)濟人”角度考量，“官僚的利己行為與他人并沒有差別”[3]。因而在行政管理的過程中，作為理性的人，政府官員會利用手中掌握的政治資源謀求個人利益最大化。唯GDP政績考核標準會導致地方政府官員作出“短視”的行為——犧牲環(huán)境和生態(tài)換取GDP快速增長。在廈門PX項目事件中，廈門市政府的利益主要有：1.廈門經(jīng)濟發(fā)展。廈門PX項目是國家發(fā)改委納入“十一五”PX產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的7個大型PX項目之一，號稱全世界最大的PX項目。該項目一旦建成，每年至少將為廈門的GDP貢獻800億元，這相當于廈門現(xiàn)有GDP的四分之一強[4]；2.官員個人政績。在我國唯GDP的畸形政績觀下，個人政績的提升是經(jīng)濟發(fā)展帶來的必然結(jié)果，這也成了政府官員追求經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力之一。

(二)企業(yè)——翔鷺騰龍集團

企業(yè)是經(jīng)濟利益的堅定追隨者，其行為以利益為導向。這使得企業(yè)善于利用各種市場規(guī)則為自己謀求經(jīng)濟利益，甚至利用政府進行權(quán)力“尋租”以謀求更多的經(jīng)濟利益。另一方面，由于企業(yè)是政府重要的財政收入來源，以GDP為政策導向的政府在一定程度上與企業(yè)有著共同的利益追求。因此政府的政策也通常帶有有利于企業(yè)的強烈傾向性。PX項目事件中企業(yè)的最主要的利益是項目建成之后的企業(yè)盈利。

(三)公眾——廈門市民、環(huán)保團體等

與其他環(huán)境鄰避沖突一樣，公眾反對PX項目的原因在于PX項目設施將會侵害其兩方面的利益：1.環(huán)境利益方面，雖然PX本身屬于低毒，不是謠傳中的“強致癌物”。但是一旦在運輸、貯存過程中翻車、泄漏，火災，仍會對環(huán)境、身體健康造成嚴重損害。況且近年來化工產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、存儲過程中發(fā)生意外的事情屢見報道，這加劇了廈門市民對PX項目的恐懼。2.經(jīng)濟方面，PX項目對周邊環(huán)境及健康的威脅，使得化工區(qū)周邊的房價、地產(chǎn)的財產(chǎn)價值下降。

三、廈門PX項目事件中各利益主體的博弈行為

廈門PX項目事件，以“集體散步”為分界點，利益主體之間的博弈互動呈現(xiàn)兩種模式：惡性互動模式和良性關(guān)系模式。

(一)惡性互動階段

廈門PX項目2004年由國務院批準立項、2006年11月正式開工，計劃在2008年底全面建成投產(chǎn)。然而，在“一號提案”之前，廈門市民對這個就在自己身邊的“廈門有史以來最大的化工項目”卻毫不知情，這一切都在企業(yè)和政府的密切配合中悄悄地進行?！耙惶柼岚浮笔沟脧B門PX項目進入公眾視野并瞬間成為輿論關(guān)注的焦點。但廈門市政府的應對措施卻是關(guān)閉所有信息渠道，拒絕溝通：收繳媒體雜志、關(guān)閉互聯(lián)網(wǎng)論壇以及對手機傳遞的有關(guān)PX項目信息進行技術(shù)屏蔽。與之相對應的是，由于沒有合法的渠道知悉PX項目具體環(huán)境信息，呈現(xiàn)在公眾面前的都是PX工程“如原子彈”“高致癌”等信息，這加劇了公眾對于PX項目的恐慌和對政府的不信任。公眾對政府和企業(yè)的不信任以及對缺乏維護利益渠道的不滿最終在“集體散步”中全面爆發(fā)。

化工區(qū)和海滄新城矛盾的形成和暴露都已經(jīng)不是一朝一夕事情，但在這個過程中，政府錯誤決策讓PX項目進駐，并且與企業(yè)一起刻意隱瞞相關(guān)信息。公眾因不了解而失聲，又因利益主張缺少表達渠道而走上街頭抗議。PX項目中各利益主體之間呈現(xiàn)惡性互動。

(二)良性互動階段

從惡性互動向良性互動的轉(zhuǎn)換，是從廈門市政府、翔鷺騰龍集團以及公眾之間就PX項目進行溝通開始的。首先是廈門市政府，改變之前以GDP為導向的發(fā)展觀，開始從科學角度對廈門PX項目的選址問題進行考量。2007年7月，廈門市政府成立了廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價領(lǐng)導小組及其辦公室，并委托中國環(huán)境科學院承擔“廈門城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價”工作。與此同時，廈門市政府通過免費發(fā)放科普圖文并茂的科普讀本《PX知多少》等形式，向市民解釋PX項目。同年12月5日，環(huán)評領(lǐng)導小組公布《廈門市重點區(qū)域(海滄南部地區(qū))功能定位于空間布局環(huán)境影響評價》報告，并宣布自5日起進入為期十天的公眾參與程序，通過網(wǎng)絡投票平臺、市民座談會等形式傾聽市民意見。

作為PX項目企業(yè)的翔鷺騰龍集團也積極參與互動。在政府方面，接受政府監(jiān)管。PX項目嚴格按照國家規(guī)定的程序報批并通過國家環(huán)保驗收；采用國際最先進設備和最新技術(shù)，項目設計標準遠高于國家標準。并承諾PX項目在正式投產(chǎn)以前，公司重點部位將安置廈門市環(huán)保局的自動檢測系統(tǒng)。在市民方面，積極與市民溝通?！吧⒉健笔录?，PX項目負責人便以答記者問的形式在《廈門晚報》發(fā)表長文解釋了關(guān)于PX的一些科學問題。環(huán)評報告公眾參與階段，翔鷺騰龍集團通過媒體發(fā)布《翔鷺騰龍騰龍集團致廈門市民公開信》[5]，向公眾介紹廈門PX項目相關(guān)信息，便于公眾在充分知情的情況下做出最正確的選擇。

公眾也通過多種渠道積極參與溝通，維護自身利益。據(jù)統(tǒng)計，公眾參與階段，中國環(huán)境科學研究院收到廈門市城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價領(lǐng)導辦公室轉(zhuǎn)交的公眾建議、意見6100余件。其中電子郵件3720余件；電話記錄2380余條；市民來函47件，其中六件聯(lián)署簽名(2491人)[6]。相比于之前的“散步”，良性互動階段公眾維護自己權(quán)益的渠道合法并且更加多樣，參與的積極性也更高。

四、環(huán)境鄰避沖突的原因及對策

廈門PX項目事件是環(huán)境鄰避沖突的典型代表，從造成沖突的原因上看，其具有環(huán)境鄰避沖突的共性；從最終的解決結(jié)果——由惡性沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹曰涌矗瑥B門PX項目事件又具有其特性。

(一)環(huán)境鄰避沖突的原因

1.廈門市政府“唯GDP”的發(fā)展觀

廈門市政府1995-2010廈門市城市總體規(guī)劃中確定海滄南部為石化工業(yè)區(qū)。但在2000年前后，海滄區(qū)發(fā)展為房地產(chǎn)業(yè)的黃金寶地，在“土地利益”的巨大誘惑下，廈門市政府隨即在該區(qū)建設以居住等為主的海滄新城。這導致的直接后果是工業(yè)區(qū)與居民區(qū)混雜在一起，環(huán)境風險隱患日趨加大，最終導致PX項目事件。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因在于廈門市政府對于海滄區(qū)的發(fā)展完全以GDP為導向，缺乏前瞻性、系統(tǒng)性。

2.PX項目企業(yè)缺乏與周邊居民的溝通

PX是一種非常重要的化工原料，我國從上世紀70年代引進PX生產(chǎn)技術(shù)以來，已經(jīng)掌握了先進的生產(chǎn)工藝，能夠保證PX在安全的環(huán)境中生產(chǎn)，但在廈門PX項目事件期間卻流傳著PX有劇毒、致癌、致畸、高爆炸等危害的謠言，這些謠言成為惡性沖突發(fā)生的直接導火索。廈門PX項目從2004年立項到2007年事件爆發(fā)三年間，PX項目企業(yè)隱匿在海滄區(qū)諸多新上馬的企業(yè)之中，沒有向公眾普及PX相關(guān)知識。在事件爆發(fā)之后，PX項目企業(yè)所做的也只是在以答記者問的形式發(fā)表了一篇媒體文章，然后繼續(xù)躲在政府身后。這在一定程度上加劇了公眾對于PX的誤解和恐慌。

3.公眾缺乏正確的意見表達渠道

事件爆發(fā)時，PX項目尚在建設當中，但化工區(qū)對環(huán)境的影響卻早已存在。鄰近化工區(qū)的的村莊、學校、居民區(qū)經(jīng)常彌漫著一股酸酸的氣味，嚴重時甚至刺鼻到難以入睡。公眾能做的只有向當?shù)丨h(huán)保局反應，但這一問題卻沒有得到改善。可以認為，“集體散步”事件的發(fā)生，一方面是公眾對PX項目的恐懼和不信任的結(jié)果，另一方面也是公眾對于環(huán)境問題“求助無門”的一次爆發(fā)。

(二)環(huán)境鄰避沖突的對策建議

1.建立并完善系統(tǒng)化官員環(huán)?？己藰藴?/p>

雖然新《環(huán)保法》明確規(guī)定“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”，環(huán)?！包h政同責”、生態(tài)環(huán)境損害終身追責等措施已經(jīng)在試點，環(huán)保考核在各地實踐中也已不算新鮮。但是考核是否能對官員任用產(chǎn)生實質(zhì)影響力，是否能給追求綠色發(fā)展的官員加分，都還要打個問號。因為在有些地區(qū)，仍不乏環(huán)?？己舜蟀舾吒吲e起輕輕落下的現(xiàn)象存在。因此，建議加快建立并完善系統(tǒng)化官員環(huán)保考核標準，真正做到轉(zhuǎn)變唯GDP的政績觀。

2.推行環(huán)境保護協(xié)議制度，強化企業(yè)責任

環(huán)境保護協(xié)議是臺灣在應對鄰避沖突方面的一項有效措施，指企業(yè)為保護環(huán)境，防止公害發(fā)生，與所在地居民或地方政府基于雙方合意，商定雙方須采取一定作為或不作為——包括事前防止公害或公害發(fā)生后的處理所須采取的一定措施與對策——所簽訂的書面協(xié)議，并且該協(xié)議在一定條件下可以取得強制執(zhí)行的效力。環(huán)境保護協(xié)定主要有三種：企業(yè)與當?shù)鼐用窈炗?、企業(yè)與地方政府簽訂、在地方政府協(xié)助下企業(yè)與當?shù)鼐用窈炗?，可以有效降低公眾對鄰避設施的疑慮和擔心，消除公眾心理上的恐慌。環(huán)境保護協(xié)議在一定成程度上降低了鄰避沖突爆發(fā)的可能性，值得我們學習和借鑒。

3.完善公眾監(jiān)督機制

公眾監(jiān)督是現(xiàn)代國家治理理念的體現(xiàn)，也是解決鄰避沖突的必然要求。新《環(huán)保法》對信息公開和公眾參與設有專章規(guī)定，凸顯了對公眾監(jiān)督的重視。但公眾監(jiān)督方式僅有舉報監(jiān)督，方式方法極為有限且較為被動，遠不能滿足實踐中公眾監(jiān)督的需要。因此，建議豐富公眾監(jiān)督方式和監(jiān)督渠道，建立公眾監(jiān)督回應機制，使公眾監(jiān)督能真正發(fā)揮實效。

[1]詹姆斯·M·布坎南著，賈文華，任洪生譯.憲政的經(jīng)濟學闡釋[M].北京：中國社會科學出版社，2012：31.

[2][美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·塔洛克著，陳光金譯.同意的計算——立憲民主的邏輯基礎[M].北京：中國社會科學出版社，2009：3.

[3]B.蓋伊·彼得斯著，吳愛明等譯.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學出版社，2001：56.

[4]數(shù)據(jù)來源：朱紅軍.百億化工項目引發(fā)劇毒傳聞廈門果斷叫停應對公共危機[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/trs/raw/19508，2015-11-15.

[5]公開信內(nèi)容詳見：翔鷺騰龍集團致廈門市民公開信？[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/trs/raw/32471，2015-12-2.

[6]對<廈門市重點地區(qū)(海滄南部地區(qū))功能定位與布局環(huán)境影響評價>“公眾參與”主要意見的回復[EB/OL].http：//www.craes.cn/c/cn/news/2007-12/19/news_600.html，2015-12-1.

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張巖，女，上海交通大學凱原法學院，環(huán)境法方向碩士研究生。