印象新加坡
——關于社會管理與民生改善的學習考察隨想

●畢惠巖

印象新加坡
——關于社會管理與民生改善的學習考察隨想

●畢惠巖

2016年9月，筆者有幸經單位選派，參加了濟南市委組織部舉辦的社會管理創(chuàng)新與民生改善專題培訓班，到新加坡南洋理工大學培訓交流。在14天的時間里，認真聆聽了南洋理工大學劉宏等資深教授以及有著豐富實踐經驗的李志超先生等客座教授的精彩講座，并就所關心的問題與授課老師進行了互動交流，實地參訪了新加坡建屋發(fā)展局及其展覽館、市區(qū)重建局、人民行動黨總部、新生水廠、德教太和觀、宗鄉(xiāng)會館聯(lián)合總會以及武吉知瑪、拉丁馬士、兀蘭社區(qū)和Montfort社區(qū)家庭服務中心等部門，與學界、政界、商界及普通民眾就服務型政府建設、政黨制度、社會治理、民生改善、社區(qū)服務、福利慈善等主題進行了廣泛的交流和互動。

感 受

通過學習、訪問和思考，對新加坡建國以來經濟和社會發(fā)展的輝煌成就有了切身感受，深入了解了新加坡政府在社會管理創(chuàng)新和民生改善方面的成功做法，同時也向新方人士介紹交流了我國以及山東省、濟南市經濟社會發(fā)展方面的成功實踐。我們深切地感受到：新加坡作為一個脫離英殖民統(tǒng)治并從馬來西亞獨立出來,一沒歷史二沒資源三沒淡水的小島國，在以前總理李光耀為代表的執(zhí)政黨——人民行動黨的帶領下，注重從歷史和現(xiàn)實出發(fā)，積極探求符合本國實際的社會治理之道，僅僅用了短短51年時間，就把一個資源匱乏、地理狹小、種族多元、經濟十分落后的新加坡建設成為一個經濟社會全面高度發(fā)達、城市布局合理環(huán)境優(yōu)美、多種族和諧共榮的現(xiàn)代化國家。其成功發(fā)展的經驗令人嘆為觀止、感觸良多：

一是彰顯政府的執(zhí)政能力和管理水平。與許多國家不同，新加坡有一個行政主導的強大政府，從獨立之日起在李光耀總理的領導下一貫強勢，在社會生活各方面參與和干預的程度很高，而且具有卓越的管理水平和很強的執(zhí)行力。新加坡政府自建國伊始便以經濟發(fā)展和國家現(xiàn)代化為目標，將最大的執(zhí)政重點放在迅速實現(xiàn)社會和經濟發(fā)展方面的變化和進步上，執(zhí)政手段由單純管理向注重服務、監(jiān)督和促進轉變，關注整個社會的發(fā)展，制定長期規(guī)劃，并排除來自利益集團和民粹主義的干擾。新加坡政府的廉潔高效世界知名，在透明國際的全球清廉指數(shù)排名中向來名列前茅，奉行“高薪養(yǎng)廉”制度，強調“鐵腕護廉潔”①李光耀：《李光耀回憶錄：1965－2000》，新加坡聯(lián)合早報出版社2000年版，第183頁。。盡管新加坡政府“專制”的名聲在外，它其實是一個經過民主選舉產生的強勢政府，選舉將政府官員置于選民的長期監(jiān)督和定期換人的壓力之下，迫使政府對民意作出適當?shù)姆磻⒁愿咝Я疂嵉男姓幦∪诵摹?/p>

二是遵循“以人為本”的先進理念。堅持任人為賢，讓社會精英掌管整個國家，讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事，確保政府官員既懂管理又有專業(yè)能力。堅持唯才是舉，不論種族背景、不講人情世故，只要有能力、高素質，就有施展才華的機會。堅持民生優(yōu)先，政府不與民爭利，實行“幼有所養(yǎng)、壯有所為、老有所樂”的社會政策，努力改善國民的住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等生活條件，注重激發(fā)每個社會成員的創(chuàng)新與活力。堅持公共服務，政府投資興建各類公共設施，為樂齡人士和貧困病人提供社會福利和公共援助，盡可能地滿足民眾的日常生活需要。堅持傾聽民意，通過設立民情聯(lián)系組、咨詢委員會、居民委員會等組織，落實國會議員定期接待選民制度，積極開展對社情民意的調查，主動聽取民眾心聲，響應公眾訴求，建立起暢通的民意表達渠道，把政策制度與老百姓的日常生活緊密掛鉤、與民心密切融合。

三是實行精英化的教育策略。新加坡的教育體系在全世界名列前茅，2007—2008全球競爭力報告認為其教育質量第一，美國總統(tǒng)奧巴馬也曾要求美國教育系統(tǒng)學習新加坡的經驗。新加坡之所以成功不是因為其基礎好，而是從建國之初即把人力資源視為立國之本，始終堅持教育興國，對教育的財政投入巨大，在每年的政府開支中僅次于國防，同時實行優(yōu)厚的外來人才引進政策。倡導以學生為導向的教育理念，自1984年推行針對小學生的“GEP天才培養(yǎng)計劃”，從初中開始根據(jù)學生的學習成績進行分流，堅持優(yōu)中選優(yōu)的大學考錄制度，把一流的學生送到劍橋、牛津等世界名校深造，設置名目繁多的獎學金計劃，如公共服務委員會獎學金（PSC），為新加坡公共服務體系挑選培養(yǎng)未來人才；把二流學生送到技校，進行職業(yè)培訓和實習，使其成為國際市場上有競爭力的勞動力。

四是推行“居者有其屋”的公共住房政策。新加坡建國之初面臨嚴峻的住房困境，近半民眾住在貧民窟。時任領導人的李光耀奉行“居者有其屋”的治國理念，致力于改善人民的居住環(huán)境，在1960年成立建屋發(fā)展局，開始實行公共組屋計劃，目的是為了“鼓勵在新加坡實現(xiàn)物產擁有的民主，并使中低收入的新加坡公民能夠擁有自己的房屋。”②Housing and Development Board Annual Report FY 1964。在參觀考察和交流過程中我們了解到：目前，82%左右的新加坡人居住在政府組屋，不僅組屋的品質和面積不斷提升，而且價格也只有商品住宅的三分之一左右。一個月收入3000元左右新幣的中等收入公民，用6－7年的工資收入即可買到一套小的政府組屋。所到之處，皆可看到一棟棟漂亮的政府組屋拔地而起，布局合理、寬敞明亮，花園綠地、地鐵公交、體育場、游樂園、菜市場、購物中心等公共設施配套齊全。即便是建于六七十年代的早期組屋，也都經過了定期粉刷、加裝電梯等修繕，亦能基本滿足現(xiàn)代生活之需要。作為一種政治社會政策工具，政府對組屋購買者施加了國籍、家庭成員、年齡、收入以及不能擁有其他房產等條件，同時通過補貼、優(yōu)惠貸款等降低建屋成本，抑制組屋的出售價格，為購房者提供相應的住房公積金貸款，因此基本解決了全國中低收入者的住房問題。就政府而言，從未把組屋建設視為一項贏利事業(yè)，反而是對建屋發(fā)展局提供了大量的建房補貼，組屋買賣不算經濟帳，而是把它當作穩(wěn)定社會保障民生的政治手段，這也充分體現(xiàn)了人民行動黨長期以來“民生優(yōu)先”的執(zhí)政風格。③參見王江雨：《新加坡土地和房屋管理制度──私權、民生和國家利益之間的平衡》，載《行政法論叢》第14卷。

五是強調科學的統(tǒng)籌和規(guī)劃。新加坡是一個很小的島國，地少人多，必須對整個國家的土地善加利用、綜合規(guī)劃，以發(fā)揮土地的最大效用。由此，新加坡政府展現(xiàn)了極為勤勉的工作精神和長遠的規(guī)劃眼光，由市區(qū)重建局具體負責整體國家土地利用的總體規(guī)劃，按照《規(guī)劃法》的規(guī)定每五年審查修訂一次總綱計劃，在充分考慮未來人口的增加和居民的性質與職業(yè)基礎上，制定發(fā)布概念規(guī)劃和發(fā)展指導計劃，為新加坡的城市建設提供愿景和具體實施措施方面的前瞻性指導。一切規(guī)劃和權利限制都必須有法可依、依法進行，未經法定程序不得隨意修改和突破。④前引③。在城市建設中注重人與自然的和諧相處，保護生物多樣性和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)化，注重整體合理布局，加強建筑遺產保護，打造一流的景觀設計，努力建設現(xiàn)代宜居的花園式城市國家。

六是打造一個強有力的執(zhí)政黨。新加坡并非一黨制國家，而是實行普選制的政黨制度。除人民行動黨外，還先后產生了22個其他政黨。自1959年以來，經過多次選舉，人民行動黨在國會議席中始終占據(jù)絕對優(yōu)勢，執(zhí)政地位從未發(fā)生動搖，成為事實上的“一黨制”。在2015年大選中，人民行動黨獲得了89個議席中的83個。人民行動黨沒有黨產，實行精英黨員發(fā)展模式，堅持黨的核心價值觀恒久不變，大選前的與大選后的行動一致，議員和黨員的職責是為民服務、了解民情、解釋政策。人民行動黨剛成立時即提出“打倒貪污”的口號，把黨旗的基本色調定為白色，每次黨代會黨員一律著白衣白褲，以表達始終保持清正廉潔的決心。1995年，總理吳作棟下令調查李光耀家庭兩處房產的購買過程，并在國會公開事實真相，表明房產購買的折扣符合市場慣例。李光耀在國會就此發(fā)言說“有關當局能調查我并針對我的行為提出報告，證明了我所定下的制度是無私和有效的，這次事件也再次證明沒有人可以枉法。”正是由于人民行動黨采取了道德教育、制度規(guī)范、法律懲處、高薪養(yǎng)廉、輿論監(jiān)督、領袖以身作則等一系列措施，起到了以德倡廉、使人不想貪；以俸養(yǎng)廉、使人不必貪；以規(guī)固廉，使人不能貪；以法保廉，使人不敢貪的良好效果，打造了一個清正廉潔、取信于民的政黨。

七是注重發(fā)揮社會基層組織作用。新加坡人民行動黨高度重視社會基層組織的建設和管理，其中的一大類即是實際由人民行動黨掌控并受政府支持管理，具有政治功能，為政府社會管理提供支持的基層組織，主要是公民咨詢委員會、民眾聯(lián)絡所及其管理委員會和居民委員會這三大組織。它們都是自發(fā)的，由人民行動黨掌控的人民協(xié)會來領導和管理，終極功能都是服務民眾、和諧種族關系、溝通民眾與政府，確保良性互動。政府在社會發(fā)展進程中，根據(jù)不同時期的社會結構形態(tài)及社會主要矛盾的發(fā)展變化，及時調整各社會基層組織的功能，使其形成良好的關系，相得益彰。除以上類型的社會基層組織外，新加坡還有大量的主要由志愿人士、社會名流等牽頭組成的民間社團、宗教組織、慈善組織等依照法律法規(guī)發(fā)起組建的非牟利機構和團體，如我們參觀考察的德教太和觀、宗鄉(xiāng)會館聯(lián)合總會等，它們承擔了政府尚未承擔、無法承擔、不便承擔的許多社會責任，在教化民眾、組織民眾、服務民眾中發(fā)揮了補充支持政府組織的作用，也在不同領域為社會管理作出了積極貢獻。⑤喻運鑫：《從新加坡經驗看我國社會基層組織建設》，載《公安學刊——浙江警察學院學報》2012年第6期。

八是堅持和諧共榮的種族政策。豐富復雜的歷史背景，造就了新加坡種族的多樣性、文化的多樣性和宗教信仰的多樣性。華人雖然占絕大多數(shù)，但他們并沒有濫用這樣一個獨特的地位，政府在住房、用工等方面規(guī)定各種公共政策，促進華人與馬來人、印尼人、外國人等各種族的融合共處。如為了防止社區(qū)分化和族群隔離，新加坡政府要求各種族必須混住，并規(guī)定了一定的居民比例。在每一個社區(qū)，84%保留給華人、22%給馬來人、10%給印度裔和其他種族人士。在每一個住宅樓內，華人配額為87%，馬來人為25%，印度裔和其他人種則為13%。⑥Tang Hang Wu and Kelvin FK Low, Tan Sook Yee’s Principles of Singapore Land Law(Singapore, LexisNexis, 2010), pp.782。如果某一個社區(qū)或住宅樓所有種族的配額都已滿，則如欲轉售組屋只能找同一種族的買家。奉行宗教自由，根據(jù)居民的不同，組屋區(qū)往往會建各種各樣的廟宇，如佛寺、道觀、基督教堂、清真寺、印度教堂等，彼此尊重各自的宗教信仰，廣大信徒相安無事，保持了社會和諧穩(wěn)定。

九是維護良好的社會治安秩序。新加坡不僅環(huán)境優(yōu)美、經濟發(fā)達，而且是當今世界犯罪率最低的國家之一，民眾的安全感很強。新加坡警察部隊工作高效、信息靈通、偵破案件快速，這些歸功于上個世紀八十年代以來建立的以鄰里警崗為基礎的社區(qū)警務制度。為適應新時期要求，拓展警務活動的社會化及其社會可融性，近年來社區(qū)警務制度不斷發(fā)展完善，從鄰里警崗到鄰里警局，再到現(xiàn)在的新社區(qū)警務，秉承“扎根社區(qū)、攜手社區(qū)、服務社區(qū)、公眾參與”的工作理念，充分應用現(xiàn)代信息技術，警察部隊與社區(qū)建立了密切的合作伙伴關系，從而達成鄰里守望相助與共同預防犯罪之目的⑦余定猛：《新加坡社區(qū)警務制度研究——兼論我國大城市社區(qū)警務制度建設》，載《上海公安高等專科學院學報》2013年第1期。，成為社會安全與經濟繁榮的有力保障。

十是致力于建設現(xiàn)代法治國家。新加坡雖然有一個“威權”政府，但由于承繼了英國良好的法治傳統(tǒng)，在建國之后堅持法律先行，嚴格遵守法治原則，從而形成了中西方法治傳統(tǒng)完善結合、國家治理與社會規(guī)制有效兼顧的法治模式。政府在推行每一項政策時，都要通過議會立法的方式將政府的目的和手段事先詳細作出規(guī)定并公告于所有國民，做到法律面前人人平等，實施起來也嚴格依法、不徇私情。新加坡法治管理的范圍十分廣泛，嚴密的法網覆蓋了社會經濟生活的各個角落，大到政府體制、經濟管理、公民權利與義務，小到旅店經營、車輛停放等，至今仍保留有鞭刑、絞刑等似乎不“人道”的法律條款。而且嚴刑峻法人人平等，外國游客、本國公民必須遵守而不管外界評論。在嚴格的社會管理之下，民眾講求規(guī)則、遵紀守法的意識之強、自律性之高，體現(xiàn)在日常生活的方方面面。新加坡全國禁煙，不準隨地吐痰、吃口香糖，行人也不得亂穿馬路，違者給予重罰，眼之所見這些規(guī)定均能自覺遵守。公路上汽車、摩托車、自行車、行人各行其道，自覺地按信號燈行使，按劃定區(qū)域停放，城市交通秩序井然。

盡管新加坡已發(fā)展成為高度現(xiàn)代化的法治國家，但在激烈的全球化競爭面前，也經受著資源匱乏、經濟發(fā)展速度放緩、人口老齡化等現(xiàn)實問題的考驗。部分民眾對新加坡的國家命運以及如何繼續(xù)保持人民行動黨的執(zhí)政優(yōu)勢在一定程度上存有擔心。

啟 示

新加坡經驗雖然成功成型，但不能簡單復制。中國地大物博、情況復雜，而新加坡只是一個擁有500多萬人口的城市國家，其政府的信息收集、決策和執(zhí)行能力都很強，并且能夠以有效方式加以推行，這種統(tǒng)一性和計劃性在中國是較難做到的。同時，新加坡雖然是個以華人為主的國家，但在獨立建國之前已經做了幾百年的英國殖民地，整個社會在政治經濟和法律制度以及人的思維和行為方式方面都深受英國影響，較為西化，政府和普通民眾的法治觀念和規(guī)則意識都較強。此外，新加坡的歷史文化、種族構成、社會資源和政治結構等與中國也有著很大不同。因此，汲取“新加坡經驗”不能搞單純的制度移植，更重要的是學習借鑒其前瞻性的思維和理念，立足自身實際，建設好我們自己的國家。

（一）堅持開放并蓄，培育大國思維

新加坡奉行實用主義和精英主義的治國理念，致力于推動經濟社會的全面發(fā)展，是中西結合最成功的國家之一，也是最全球化的國家之一。在中國實行改革積極學習外國有益經驗的今天，我們必須適應經濟全球化和互聯(lián)網迅猛發(fā)展的挑戰(zhàn)，首先做好頂層設計、整合優(yōu)質資源，堅定不移促發(fā)展，推動經濟行穩(wěn)致遠，夯實大國崛起的立身之本。其次，要堅持共贏互利的處世之道，堅定推進全球經濟治理，在發(fā)揮好G20峰會和金磚國家成功外交成果的同時，進一步深化與包括新加坡等東南亞國家在內的睦鄰友好，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，開創(chuàng)“一帶一路”建設新篇章，進一步增進政治互信，擴大互利合作，深化民間友好，構建全球伙伴關系，彰顯大國的氣度與擔當。

（二）堅持以人為本，創(chuàng)新管理思維

黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標。習近平總書記對社會治理提出了許多新理念新戰(zhàn)略，特別是日前作出重要指示，強調“要繼續(xù)加強和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。”⑧《人民法院報》2016年10月13日第一版。創(chuàng)新引領、轉變觀念刻不容緩。借鑒新加坡社會治理的經驗，我們的政府要樹立正確的公共權力觀，堅持以人為本、廣納賢才，提高決策的前瞻性和專業(yè)性，制定并推行合理惠民的社會公共政策，變管理為服務、變強制為引導，放權于社會、讓權于市場，發(fā)動公眾參與監(jiān)督、實現(xiàn)自我管理，最大限度地激發(fā)社會活力，努力打造“小政府、大社會”的社會管理格局。要強化全局觀念，更加注重聯(lián)動融合、力量統(tǒng)籌、資源共享，提高預測預警預防各類風險能力，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。要注重開放共治，加強城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自治組織建設，完善民意收集和協(xié)調互動，多深入基層、多傾聽民意，變群眾上訪為領導下訪，在政府治理、社會自我調節(jié)與居民自治之間構建良性互動機制，不斷提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，為全面建設小康社會創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（三）堅持讓利與民，增強民本思維

新加坡雖然不搞福利社會，卻能夠采取有效措施增加人民可支配的財產，最終得以建立一個和諧富足穩(wěn)定的社會。在我國經濟高速增長的過程中，要穩(wěn)定民心或者獲得人民的支持，必須讓人民獲得經濟發(fā)展的紅利，著力解決好群眾關心關注的就業(yè)、教育、醫(yī)療和住房等現(xiàn)實問題，少做表面的政績工程，多做貼心的民生工程，不斷增強人民對國家的擁有感和歸屬感，這樣社會才能穩(wěn)定，經濟才能可持續(xù)發(fā)展。尤其是在房價高速上漲和違法拆遷問題日益凸顯的今天，政府如何采取積極穩(wěn)妥的宏觀調控措施，實施適度的住房政府干預政策，保障廣大民眾特別是中低收入者都能實現(xiàn)“居者有其屋”的理想；如何利用法律手段切實規(guī)范房屋拆遷和土地征用行為，依法調節(jié)民生、國家利益與私權保障之間的關系，盡可能達至利益平衡，都是當前極為重要而迫切的任務。

（四）堅持公平正義，構建法治思維

法治作為社會治理的最優(yōu)模式，具有權責明晰、程序公開、預期穩(wěn)定的優(yōu)勢。李光耀指出，“在中國的治理問題中，最主要的問題之一就是缺少法治。”當前我國改革已進入攻堅期和深水區(qū)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰(zhàn)之多前所未有，但法治建設還存在許多不適應、不給力之處。以新加坡等法治國家為坐標，我們應圍繞法治建設的重點環(huán)節(jié)，全面推進依法治國：一是堅持科學立法，依照民意優(yōu)化立法程序，推進立法從主要服務于經濟增長的速度、總量和規(guī)模向更加注重服務于經濟發(fā)展的效益、質量和方式轉變，從主要進行有關經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的立法向更加注重有關社會管理和公共服務的立法轉變。二是推進依法行政，黨的高層帶頭執(zhí)法、守法、護法，努力建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的現(xiàn)代法治政府。三是深化司法改革，推進司法公開，不斷提高司法公信力，以獨立公正的司法裁判切實維護社會公平正義。四是強化法制教育，弘揚法治精神，實現(xiàn)法治與德治的有機統(tǒng)一，使憲法和法律成為公共治理的最高權威，讓社會契約和價值認同成為公共治理的社會土壤，形成依法維護權利、自覺履行義務的現(xiàn)代公民意識。五是發(fā)揮表率作用，切實提高領導干部的法治思維水平和能力，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化，在全社會培養(yǎng)深厚的法治精神和氛圍。

（作者單位：濟南市中級人民法院）

責任編校：王磊