論“土十條”對環境保護法律制度的影響

章君玉

天津工業大學，天津 300387

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論“土十條”對環境保護法律制度的影響

章君玉

天津工業大學，天津 300387

本文在仔細研讀國務院印發的《土壤污染防治行動計劃》(又稱“土十條”)基礎之上，分析該規范對環境保護法律制度的影響。

土壤；污染防治；法律制度

一、概述

此部分主要概述《土十條》所包含的相關內容和產生的必要性，并對比國外經驗以引出《土十條》對環境保護法律制度所產生的影響。

(一)土十條的內容

《土壤污染防治行動計劃》[1]的出臺對我國土壤污染防治具有里程碑的意義。《土壤污染防治行動計劃》、《大氣污染防治行動計劃》與《水污染防治行動計劃》幾乎同時于2013年下半年開始編制，大氣十條僅僅三個月就出產，水十條不到一年也誕生，而土壤十條經歷了三年的難產，終于在2016年的5月28日出世。其中5次征求黨中央及國務院有關部門的意見，反復修改達50多稿，《土十條》共有10條35款231項具體措施。

《土十條》不是十個關于土壤的條文，它是土壤污染防治的一個計劃。這個計劃中涵蓋了國家對土壤污染治理的要求、目標和具體措施。每一項具體措施都彰顯了國家對土壤污染問題的深度關切和必治決心。措施中包含了對土壤污染狀況的調查、農業用地和建設用地的管理、污染監管防控治理、責任追究等。

筆者認為，該十條對土壤污染治理的規定較為寬泛，每一部分涉及的措施的執行依舊任重道遠。但計劃的出臺對整個環境保護法律制度具有重要意義。其中第二條，推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系從立法執法兩方面入手做了指導性作用。該十條下的35款之后均列明了政府負責部門，有利于健全土壤保護相關法規及條例。最后一條規定了責任主體，有利于從司法層面上保護土壤這一重要資源。

(二)土十條產生的必要性

相對于“大氣十條”和“水十條”，“土十條”可謂千呼萬喚始出來。土壤、水、大氣是環境構成主要要素。雖然《中華人民共和國環境保護法》[2]中第二條中列舉的16個環境要素中沒有出現土壤，但是其中列舉的土地、礦藏、森林、草原、濕地等要素間接的表現出了土壤這一重要要素。目前對土壤污染防治的規定沒有專門的立法，大多散見于《環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》、《農業法》、《草原法》、《土地管理法》等規范中。這些規定缺乏系統性、針對性，難以滿足土壤污染防治工作需要。

通過查閱《環境保護法律法規全書》[3]，國內對土壤保護還沒有專門立法。而國外部分國家已經有了較豐富的土壤污染立法經驗和土壤污染防治法律，美國的《綜合環境污染響應、賠償和責任認定法案》，日本的《土壤整治法》，塞浦路斯的《土壤保護法》，德國的《聯邦污染控制法》，《環境責任法》，意大利的《土壤和積水盆地保護法》，馬耳他的《土壤保護法》，荷蘭的《土壤保護法》，委內瑞拉的《森林、土壤和水法》等。[4]法律的借鑒需注意尊重客觀規律與發揮主觀能動性。土壤污染的復雜性、隱蔽性和滯后性，這些特征要求我們要對土壤污染情況進行長期的調查、監測，不斷研發新的土壤污染預防、治理技術，在尊重科學的基礎上，積極投入到土壤污染防治立法工作中。《土十條》的第一部分就強調了土壤保護前期的監測工作。我們在進行土壤污染防治立法時，要從我國土壤污染的現狀，土壤污染治理技術和資金出發，進行立法。例如，目前在土壤污染整治基金這塊還不能完全借鑒發達國家的做法，因為我們還不具備相應的經濟實力。土壤污染治理技術的不成熟，引進時要注意自身的消化吸收能力。

根據2016年一份《全國土壤污染狀況調查公報》[5]顯示，我國土壤污染現狀亟待引起重視。可以說，我國關于土壤污染的法律才剛剛起步，而上述國家在土壤防治立法上已經進入發展繁榮階段。現實迫切需要完善土壤污染防治規范。“土十條”的孕育而生是社會發展的必然。

二、對法制的影響

此部分主要從《土十條》對整個環境保護法律制度的影響角度展開。主要包括了其對法制的雙面影響。

(一)對法制的積極影響

剛出臺的《土壤污染防治行動計劃》對整個土壤立法體系的完善具有里程碑式的意義。《土十條》強調：第一，建立土壤污染防治法律法規體系。各部門要配合完成土壤污染防治法起草工作，修訂、發布相關領域法律法規及部門規章以增加土壤防治內容，鼓勵各地制定地方性土壤污染防治法規。第二，建立健全相關標準及技術規范體系。發布、修訂、完善相關的標準、技術規范、測試方法及標準樣品，明確規定各地可制定嚴于國家標準的地方土壤環境質量標準。第三，通過明確重點監管的物質、行業、區域，建立專項執法機制，全面強化土壤環境監管執法。[6]通過該計劃，可以看出土壤污染形勢不斷嚴峻，立法工作緊張進行，《土十條》的出臺已經打響了土壤污染治理的第一槍，相信在土壤污染防治法出臺之后，土壤治理工作將迎來前所未有的高潮。

此次出臺的《土十條》一開始就提出數據反映監測重要性，明顯地體現出分類管理、突出重點的治理思路。同時強調在保護優先的基礎上開展治理。橫向維度上，《土十條》在每一條中的具體工作后都附上牽頭部門與參與部門，一目了然，十分清晰。同時，強調各部門協調聯動，定期研究重大問題。縱向維度上，其明確規定，地方各級政府是實施本行動計劃的主體，要制定工作方案報國務院備案，地方政府要承擔污染修復責任主體不明或缺失時的兜底修復責任。這些規范在今后的法律制定中都將發揮重要的影響。

(二)對法制的消極影響

《土十條》對立法確實具有指導性作用，但是我國地域遼闊，各個地區的土壤有其特殊性。地區內部之間因農業、工業的區分存在差異性。如果按照該計劃催生土壤防治法，可能造成立法上的不足。不按照實際情況構建上層建筑可能會引起違反社會規律的不利后果。

可以說，《土十條》是土壤防治的綱領性文件，其中涉及的土壤污染防治涵蓋全面，對于具體細則并沒有相關規定。如果各個部門之間不協調，各個區域不溝通，極可能導致立法上的分散。《土十條》不是《土壤污染防治法》，所以理論界和實務界都認為應該盡快制定法律。法律的制定不是紙上談兵，需要結合具體國情。立法需要考慮的不僅是時間成本，還需要考慮長遠的社會效果。但是，事物總是矛盾對立存在，沒有專門立法對土壤防治也是存在局限。總體上說，涉及土壤污染的法律文件數目和層級呈金字塔形狀：層級越高數目越少，層級越低數目越多。這使得土壤污染防治制度的效力大打折扣。筆者認為專門的《土壤污染防治法》需要制定，但是應該先從行政法規、規章制度上入手，對于有效的規范再上升到法律層面。不能為了制定法律而創造法律。

此外，在該計劃中的第二部分僅僅涉及實體法律部分，對于程序上的規范只字未提。司法上的保護亦是土壤污染防治中重要的一條線。所以在實現土壤公共利益的同時，也需要在程序上為它保駕護航。雖然我國在公益訴訟上的規定同樣適用于土壤污染防治中。但是其中訴訟主體、時效問題需要調整。

三、結語

土壤是我們賴以生存的環境，他為人類的生存和發展做出了巨大的貢獻。土壤污染所帶來的一系列危害成為世界性環境問題，防治土壤污染、保護有限的土壤資源是我國當前環境保護的重要內容。

[1]http：//baike.so.com/doc/9555368-9900112.html.

[2]http：//baike.so.com/doc/808593-855232.html.

[3]<中華人民共和國環境保護法律法規全書>2015法律法規全書系列[M].北京：中國法制出版社，2015.

[4]汪勁.環境法律的理念與價值追求一環境立法目的論[M].北京：法律出版社，2000：73-77.

[5]http：//www.h2o-china.com/news/240463.html.

[6]http：//www.xny365.com/news/article-44857.html.

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章君玉(1991-)，女，漢族，浙江德清人，天津工業大學，法學碩士，研究方向：經濟法。