淺談《森林法》的修改

倪生明

淺談《森林法》的修改

倪生明

一、森林公安行政處罰權問題

森林公安在查處林業行政案件上執法主體和身份模糊的問題，引發了許多爭論和探討。森林公安行使行政處罰權共可分兩類：第一類，森林公安在國務院林業主管部門規定的范圍內，行使林業行政處罰權應屬于法律法規授權組織。如果說森林公安民警是以人民警察的身份去執行警務，按照《人民警察法》和《人民警察使用警械和武器條例》的規定，應該可以享有相應的合法權益和警務保障。但是，由于森林公安雙重管理體制領導的原因，森林公安機關既是公安機構，也是林業機構。在行使治安處罰權時，森林公安機關是公安機構；在行使林業行政處罰權時，森林公安機關是林業機構，此時與其公安職能無關。如果森林公安機關行使林業行政處罰權也可以使用公安執法手段，則會造成行使林業行政處罰權的各執法機構之間不平等和不統一，這顯然有違法律精神和原則。顯然對森林公安的職責發揮、森林公安民警合法權益的保護是極為不利的。第二類，森林公安以其歸屬的林業主管部門名義執行林業行政處罰規定時，屬于受林業主管部門的委托。此時森林公安民警的執法身份應該是林業主管部門的普通行政執法人員。從修改的規定來看，無論森林公安查處哪一類林業行政案件，行使的是縣級以上人民政府林業行政主管部門的行政處罰權，森林公安行政執法范圍處于須林業主管部門規定范圍內的尷尬地位，其執法人員身份與林業部門其他執法機構的執法人員身份一樣，是林業行政執法人員，而不是人民警察。修改草案中規定“實施與行政處罰有關的行政強制措施”并不具體明確，具體法律沒有規定的手段，不能籠統地加以使用。其實其他林業行政執法機構有什么樣的權力，森林公安機關就有什么樣的權力，除依照《中華人民共和國森林法》規定，可以對在國務院林業主管部門規定的范圍內的林業行政處罰案件以自己名義做出林業行政處罰決定外，再無其他任何特權。不能把警察所特有的執法權限使用到林業行政案件上來。森林公安地位依然沒有得到凸顯。

綜上，森林法修改的修改應明確森林公安執法主體、執法權限、范圍等問題，改變森林公安在處理林業行政案件時執法主體不清的狀況。有利于依照《人民警察法》《人民警察使用警械和武器條例》的規定對民警的合法權益進行有效保護。

二、對責令補種樹木和限期恢復原狀的修改建議

（一）責令補種樹木的處罰效果不佳

森林法設定“補種樹木”這一林業行政處罰種類，在執法實踐中，違法者能以“補種樹木”來承擔責任的真是少之又少，究其原因在于該處罰在決定和執行等方面缺乏可操作性。諸多因素困擾處罰的實施，決定和履行處罰決定困難重重。一是根據行政處罰法的規定，行政機關給予行政處罰應當制作行政處罰決定書，行政處罰決定書應當載明“行政處罰的履行方式和期限”，因此補種樹木的處罰決定至少應明確補種樹木的時間、地塊、樹種等要求，但是由于種種原因明確這些要求相當困難。二是時間問題。植樹造林有季節性，特別是我國地域性差異性大，補種不適時影響成活率。三是地塊問題。林權改革后，除了國有林地外，集體林地基本均山到戶，況且補種樹木的案件有盜伐和濫伐兩類，補種在什么地塊不明確。三是誰執行監督。林業行政處罰有林業主管部門和森林公安機關兩類。根據事權劃分，林業主管部門才有造林規劃職權，森林公安機關只是一個單純的執法機構，確定補種樹木地塊及技術指導，顯然不適宜。四是補種操作規程不明確。補種的樹種、密度、苗木規格，以及補種后的驗收、后續管理等技術和林權歸屬問題，需林業主管部門多個職能科室協同配合，使得林業行政處罰復雜化。五是“林業主管部門代為補種”存在法律障礙。《森林法》第三十九條第二款規定，拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。該條規定的內容實際上規定的行政強制執行，代為補種實屬于間接強制執行的代履行，享有行政強制執行權的行政機關必須有法律法規的明確授權，林業主管部門和森林公安機關辦理林業行政處罰案件并無直接采取強制執行措施的權力，只能向人民法院申請強制執行。執行程序煩瑣，時間長，執行起來實屬不易。綜上所述，責令補種樹木處罰的法律實效不佳，應予廢除。或變更為責令違法者繳納一定數量補種款，由林業主管部門結合造林規劃，統籌安排造林，對無能力支付費用的以工或管護抵補種。

（二）責令恢復原狀成擺設

關于“責令限期恢復原狀”規定的具體應用，即由縣級以上人民政府林業主管部門責令擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織，在一定的期限內將擅自改變用途的林地恢復到改變前的狀態。執法實踐操作中涉及以下幾個方面的問題：一是限期恢復的時限是多長；二是在一定的限期內將林地恢復到什么狀態；三是原狀及恢復標準認定，是林地狀態還是原來的原樣狀態；四是由誰來評估認定驗收及執行監督。由于諸多因素困擾恢復原狀的實施，這一措施基本成為擺設。

1.原狀及恢復標準認定難。恢復原狀要求將破壞的環境資源恢復到損害之前的狀態。對原狀的認定實踐中存在以下幾種觀點：（1）認為原狀是與破壞前的林地資源完全相同的狀態；（2）認為原狀是與未破壞前的林地資源處于基本相同的狀態；（3）認為原狀是相對的概念，符合國家相關的林地質量標準即可。由于林地環境資源的破壞具有不可逆轉性，因此恢復至破壞前完全相同的狀態幾乎不可能，也沒有可比性，實踐中難以判斷。

2.恢復原狀的可行性判斷難。責令恢復原狀不是必需的，其適用以存在修復的必要和可能為前提。有的建設項目在建成后可能會對環境有明顯的改善，責令其恢復原狀顯然就無必要。有的項目雖然會對環境造成較大影響，但客觀上無法恢復原狀，這時也不宜責令其恢復原狀。有的建設項目在建成后，可能會對環境造成較大影響，而且客觀上能夠恢復原狀，則應當責令其恢復到項目原來的狀態。對損害的林地資源進行修復具有一定的專業性，一般要依靠專業的技術、專門的設備和人員在一定條件下才能完成。而對于有些恢復措施專業性并不很強，對專業設備要求也不高的修復工作，完全可以由侵權人自己實施，但這種計劃的實施應當在專業評估鑒定機構的協助下完成。實施恢復方案有兩種方式：一是按照實施方案制定恢復計劃，在主管監督部門監督下，限期進行恢復并達到林地標準；二是委托第三方專業公司進行復墾修復，所需費用由違法者承擔。在實踐中，認定被破壞的林地資源是否具有可恢復性存在較大難度，有的恢復工作往往不具有經濟性。在可恢復性的認定問題上，輕微的物理損害恢復原狀的可能性較大，或者根據專業機構出具的專業意見可以判斷是否能夠將破壞的環境資源恢復原狀，但是化學性、放射性或者有毒有害物質則容易對環境資源造成不可逆轉的損害，上述物質通過物理、化學、生物及綜合作用，破壞生態環境中的微生物、土壤、水體、植物等，直接或間接地破壞生態環境，這種損害具有隱蔽性、長期性和潛伏性，專業機構也難以對此類污染物造成的損害進行科學的鑒定和評估。在恢復原狀的成本問題上，一般認為，恢復原狀成本不能過高或不存在其他重大困難不能恢復的情形。如不具有可操作性，不論是單獨行使還是合并行使，恢復原狀的選擇均不具可行性。

3.恢復原狀過程執行監管難。林業主管部門和森林公安機關辦理林業行政處罰案件并無直接采取強制執行措施的權力，只能向人民法院申請強制執行。根據《國家林業局關于“責令恢復原狀”規定具體應用有關問題的復函》規定，在擅自改變用途的林地上修筑的永久性建筑物，公民、法人或者其他組織在規定的期限內拒不拆除的，由做出責令限期恢復原狀決定的林業主管部門依法申請人民法院強制執行，林業主管部門不得自行組織拆除。恢復原狀所需費用，依法由擅自改變林地用途的公民、法人或者其他組織承擔。在實務中執行程序煩瑣，時間長，執行起來實屬不易。再者，在破壞林地環境資源案件中，林業主管部門和森林公安機關不具有認定林地破壞狀態和恢復程度的專業知識，因此需要委托專業的鑒定機構出具鑒定意見才能進行判斷，由此也會帶來部門職責、機構協調和經費保障方面的難題。此外，還涉及對恢復原狀效果的評估問題。驗收是否合格需要專業人員依靠專業的設備進行鑒定才能確定，但由于目前我國鑒定機構和人員欠缺，這在實踐操作中也是一難題。

4.完善建議。由于林地環境資源具有重大的生態價值和公共利益屬性，加上生態環境治理需要較長的周期，執法實踐中可以要求侵權人在恢復到侵權行為時的標準基礎上，適當兼顧恢復時的標準，以此提高環境資源的修復程度。如果沒有相關標準的，應當將破壞的林地環境資源修復至其可以發揮正常生態作用和功能的狀態，只要達到了這種狀態即可認定為已經恢復。

打破單一恢復原狀模式，建立形式多樣的恢復模式，主要有以下幾種：一是采用部分恢復法。恢復原狀原則上應當是將破壞的林地環境資源全部恢復，但全部恢復存在困難時，可以采用部分恢復。部分恢復原狀包括數量和質量上進行一定程度的恢復，在林地環境資源案件中該種情形更為常見。當全部恢復存在可行性障礙時，要求侵權人進行部分恢復，不能恢復的部分則以經濟方式補償，也能使恢復原狀的功能得以發揮。二是采用分期恢復法。修復破壞的林地環境資源難度大不僅在于技術方面，還需要一個較長的持續性修復周期才能全部或部分恢復生態功能。三是采用異地恢復法。一般而言，恢復原狀應當在破壞的林地環境資源原地進行恢復，但當原地恢復成本過大時，也可以采用異地恢復的方式，此種方式在執法實踐中也被采用。四是增加替代性恢復方式。在不具備恢復條件下，采用補植樹木、對一定面積的森林資源進行撫育、管護一定的年限，一定程度上可以起到彌補損失的作用，多方式探索環境保護案件恢復責任制度，從而實現對生態環境的特殊保護。

三、將零星盜伐林木案件與《治安管理處罰法》第四十九條對接

林權改革后，零星盜伐林木案件在侵害對象上主要轉移至國有林、生態林。目前零星盜伐林木案件主要依據《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第三十九條規定予以處罰，處罰僅僅是罰款，于是屢罰屢盜，打擊力度不大，難以達到預期效果。

對于零星盜伐林木案件如何處理問題，在司法實踐中存在分歧。一種觀點認為應依據《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）第三十九條之規定予以處罰，《森林法》第三十九條之規定：盜伐森林或其他林木的依法賠償損失。由林業主管部門責令補種十倍的樹木，沒收盜伐的林木或變賣所得，并處盜伐林木價值3倍以上10倍以下的罰款。既然《林林法》明確規定了零星盜伐林木案件如何處理，那么就應該引用《林林法》相關規定予以處罰，雖然《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）第四十九條對盜竊行為如何處理問題作了明確規定，但兩者所規范的不屬同一范疇，《治安管理處罰法》所調整的盜竊行為與《森林法》所調整的盜伐行為不能等同，且目前對于《治安管理處罰法》所規定的盜竊行為沒有具體的司法解釋，在司法實踐中不便于操作，因此不能依據《治安管理處罰法》第四十九條之規定予以處罰。

另一種觀點認為，零星盜伐林木根據《森林法》所規定的處罰標準，在實踐中存在難操作的問題，其理由如下：1、依法賠償損失屬于民事范疇問題，由林政執法部門執行難度較大；2、責令補種林木事后難以監督；3、有的罰款難以執行，且罰款難以起到教育和有效制止的目的，即使執行到位，被處罰的當事人為了得到經濟上的補償反而會更加肆無忌憚的進行盜伐，起不到真正制止的目的，社會效果不好。因此應依據《治安管理處罰法》第四十九條之規定予以處罰。

筆者認為《治安管理罰法》第四十九條所規定的盜竊行為與《森林法》第三十九條所規范的盜伐行為應為同一行為。盜竊是指行為人以非法占有為目的，竊取公私財物，尚不夠刑事處罰的行為。盜伐林木構成要件：一是行為的主體是一般主體，即達到責任年齡，具有責任能力的自然人。二是本行為侵犯的客體為國家對森林資源的管理活動和林木的所有權，盜伐林木侵害的對象是森林及其他林木。森林及其他林木也屬于公私財物，所謂公私財物是指能夠被人們所控制和占有具有一定的經濟價值，能夠被移動的他人財物。一般為動產，但不動產上的附附屬物可以與不動產分離的，也可以成為本行為的對象，如山上的林木。三是本行為在客觀方面表現為違反保護森林法規，盜伐國家、集體和個人所有的森林及其他林木的行為。四是本行為主觀方面表現為故意。盜伐的對象僅限于森林保護資源范圍內的、正在生長中的森林或其他林木，盜竊的對象廣泛得多，包括一切公私財產。從以上盜伐林木構成要件上來看，其行為與《治安管理處罰法》第四十九條所規定的盜竊行為構成要件是一致的，因此零星盜伐林木與盜竊行為應為同一行為。

綜上，對零星盜伐林木的偶犯、初犯，數額較小或不以營利為目的，盜伐林木為家用，數量較小的，應依據當地林區治安狀況及處理后造成的社會效果引用《森林法》的相關規定予以處罰，重在批評教育。參照盜竊罪立法經驗，將多次盜伐尚不夠追究刑事責任、教唆、脅迫、誘騙他人盜伐林木；對報案人、控告人、舉報人、證人打擊報復的違法嫌疑人應當依據《治安管理處罰法》第四十九條之規定予以處罰。才能使行為人認識到自己行為的違法性和社會危害性，才能起到良好的社會效果，從而保證林區社會治安的穩定。

四、毀林種茶危害嚴重，建議加大對改變林種行為的處罰力度

目前，辦理非法開墾林地和搶山種茶案件，只能根據案情，分別以盜伐林木、濫伐林木、故意毀壞林木的行為進行查處，尚沒有一起能夠按非法占用農用地罪名追究刑事責任，也難以按擅自開墾林地的行為進行林政處罰。一是搶占林地、毀林開墾種茶行為。該類案件中，村民為了經濟利益搶占國家、集體林地，改變林地現狀，破壞原有植被進行種茶。而根據森林法規定，茶、果樹屬于經濟林，種茶屬于林業生產活動，不構成改變林地用途行為。而且林地大量毀壞，程度如何認定沒有標準，只能以查證出的少量被毀林木數量，按故意毀壞林木行為處理。有的雇傭挖掘機進行開墾，案發時，被毀壞的林木或被轉移，或被挖掘掩埋，數量難以準確認定，或者認定的數量較少，或者被毀林木已經滅失，造成案件難以處理。二是違反規定在采伐跡地、自留山開墾種茶行為。此類案件因當事人擁有林地經營權，不存在非法占用林地的行為，但違反了林業更新和水土保持的相關規定，執法實踐中對此類行為進行刑事或林政處理沒有明確的依據。三是在集體生態公益林內套種茶苗行為。此類案件當事人雖然有非法占用林地的主觀故意但未直接實施毀壞樹木及林地的行為，而是在林木間套種茶苗，日后逐步蠶食林地，對此類行為進行刑事或林政處理也沒有明確依據。因此，我們建議，加強林地用途管制，除《森林法實施條例》第四十六條規定的“未經批準，擅自將防護林和特種用途林改變為其他林種的”按規定進行處理外，在自然景觀資源集中、生態區位重要等區域不按森林經營規劃，毀林種茶等改變林種的行為在立法上予以明確，加大處罰力度，保障森林生態安全。

（作者單位 福建省松溪縣公安局森林分局）

（編輯 趙文清）