農村集體土地流轉法律問題研究

陳翰迪

（214200 宜興市人民法院官林人民法庭 江蘇 宜興）

農村集體土地流轉法律問題研究

陳翰迪

（214200 宜興市人民法院官林人民法庭 江蘇 宜興）

現如今，隨著社會主義市場經濟的不斷深入發展，農村土地的價值逐步被人重視，隨之而來的農村土地流轉也開始變得頻繁。農村集體土地流轉有助于真正體現農村集體土地的價值，但是我國農村土地流轉中存在許多不可忽視的問題，本文從問題入手，分析產生這些問題的原因，最后根據原因提出一系列的解決措施。

農村集體土地流轉；農村集體土地產權歸屬；村委會權力監督

隨著社會主義市場經濟的深入推進發展，農村土地流轉也漸漸進入人們的視野，但是由于種種方面的原因，農村土地流轉中存在很多法律問題，故寫此文，探究農村土地流轉中的一些法律問題。

據農業部統計，截至2012年12月底，全國農村土地流轉面積達2.7億畝，已占家庭承包耕地面積的21.5%。

十八屆三中全會明確提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。賦予農民承包經營權抵押、擔保權能，是一個重大政策突破。農民對承包地擁有了完整的權能。雖然農村集體土地流轉利國利民，也勢在必行，但是具體現實操作中卻存在許許多多的問題，這些問題的存在一方面阻礙著農村土地的流轉，另一方面即使流轉，土地的價值也難以真正的體現。

一、農村土地流轉中存在的問題

（一）思想認識不到位

一是很多基層干部對農村土地流轉并不重視，他們對土地流轉的法律法規、政策、流程規范、限制條件等沒有做到深入研究、大力宣傳，認為土地流轉與農村發展沒有直接關系，造成土地流轉缺乏監督管理。二是小農經濟思想頑固存在。部分農民戀土情結深，認為務工經商收益雖大，但存在很大的風險，寧可低效率利用土地，也不愿意將手中的土地轉讓以獲取利益，即使已經離開農村外出務工也不愿轉出土地，擔心在城里一旦失業在農村又沒有土地作為最后的保障導致生活養老沒保障。

（二）流轉行為不規范

在土地流轉過程中，選擇簽訂書面合同的農民極少，經調查僅占10%，口頭協議大量存在，占總的合同的90%。未經發包方同意與管理部門備案公證，即使簽訂書面合同，也存在內容不規范、不完備，導致雙方權利義務關系不明確，同時沒有專人做合同管理的工作。部分業主以合同不規范為借口，遇到經營不善或其他經營問題時就撂下農民、違約逃債，或未經有關行政部門審批同意，擅自改變土地用途用以非農營利建設。

（三）規模流轉難度大

農村中高學歷，能力強的勞動力為了改善生活條件紛紛選擇離開農村外出經商務工，剩下的勞動力大多仍進行農業生產，依靠承包地收入維持基本生活。許多業主都希望能夠租賃集中成片的土地，但每個農民的想法不同，目標也不同，往往不能想到一起去，就增加了大規模轉讓土地的難度，影響大型農業項目的實施。

二、農村集體土地流轉中存在問題的原因

（一）相關法律規范不明確

法律對農村集體土地流轉的相關規定不是很明確，并沒有專門的法律授權農民轉讓土地使用權并規定轉讓時的程序。

雖然我國憲法很明確得規定農村集體土地可以依照法律流轉，但是《土地管理法》確并沒有嚴格依照憲法精神，而是規定農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，這樣的上下位法律不相符合的情況實際導致了現實生活中農村集體土地流轉時的許多困難，導致具體流轉時法律模糊，界定不清，時轉讓工作無法可依。

（二）村集體所有權實際上被村委會取代

農村土地所有者組織也就是村集體實體長期虛化，農民很難有途徑發表自己的心聲想法，取而代之的村委會的權力過大，實際上取代了村農民集體的所有權與決定權。

《土地管理法》第十條：農民集體所有的土地依法屬于村集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；由鄉（鎮）農村集體經濟組織所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營，管理。制約農村土地流轉的最大的制度障礙是權屬不清。

（三）土地流轉管理不規范

農村土地流轉的規范管理不到位，導致很多流轉沒有在法律規定下進行，致使土地流轉市場的無法可依或者有法不依，土地流轉缺乏專門的監督管理。

農村土地要順利得進行流轉，就必須要在之前就有個很好的規劃管理，只有明確每一塊土地的位置，大小，土地特性，土地用途等等數據，才能在流轉時做到心中有數，才能便于流轉后的管理。然而，目前很多農村沒有專門的規劃或者即使有規劃，也停留在紙上，沒有付諸實際，與實際情況差距較大，難以確定可流轉的土地。

三、如何解決農村土地流轉中的問題

想要解決一個問題，必須抓住問題的核心，然后對癥下藥，從根源上徹底解決這個問題。目前，面對農村集體土地出現的種種嚴重問題，我認為：想要徹底解決農村土地流轉問題，必須從法律上確定農民集體的土地所有權，明確農民個人與農民集體的關系，規范轉讓程序，賦予農民土地所有權遭侵犯時的訴權，完善對于村委會權力的監督機制與反腐敗法律的規制。

（一）確立農民集體對農村集體土地的完整所有權

要讓農民集體實際上真正享有對農村集體土地擁有占有、使用、收益、處分的所有權權能，以及特殊情況下被征收時的公平交易權，使農民集體真正成為憲法上規定的集體土地所有權人的地位。只有這樣做，才符合憲法精神，符合憲法賦予村民的權利，這不僅有利于穩定既存的社會關系，防止一些強勢群體基于利益侵犯處于弱勢地位的農民的權利，而且這樣可以加強農民對于土地的主人翁的意識，有利于農民愛惜土地，保護寶貴的有限的耕地資源。

（二）明確農民個人與農民集體的關系

確立了農民集體所有權之后，農民個人和所有權的關系缺乏法律清晰明確的規定，這不能不說是一個很大的漏洞。規定了農民集體享有土地所有權，但未規定農民個人如何通過集體維護自己的土地利益，這樣的規定是名存實亡，不能起到維護農民利益的本身目的的。針對這樣的問題，我覺得我們可以在現代公司產權制度中找到一個較為合理的思路，那就是股份公司制。

（三）規范土地轉讓程序

全民所有制與集體所有制是我國所有制度的兩個重要制度，且同樣重要，也就是說，城市土地與農村土地除了所有權人不同，其法律地位應無本質的區別，如果人為制造地位上的差異，實際上造成了農村土地流轉的很多不平等。

目前的情況是，國家壟斷了土地一級轉讓市場，農村集體土地的轉讓，必須先將土地賣給國家，然后又由國家定價，并以使用權轉讓的方式賣給開發商，或用于其它經營、建設。國家在轉讓合同中起決定性作用，取代了原本應該是所有權人的農民集體，農民集體相反很難有自己的想法。

（四）完善對于村委會委員權力的監督機制與反腐敗法律的規制

村委會委員在農村土地流轉中因為缺少監督和法律的規制，往往會肆無忌憚的利用職權通過土地流轉獲利，現實中也只能靠其自律來約束，這是遠遠不夠的，所以必須建立對于村委會委員的監督機制以及一系列反腐敗法律的制定來對其真正的約束。要堅決貫徹黨中央的八項規定和江蘇省委的十項規定，完善村民的信訪舉報制度，疏通通道，以實現全社會的監督管理。要建議一套完備的以上級行政機關監督，村委會自我監督，村民監督相統一，相結合的監督體系，使腐敗行為得到遏制，使農民的利益得到保護。

四、總結

土地是農村與農民的生活之本，土地政策特別是土地流轉政策的成果與否直接關乎農村經濟的發展和農民生活的質量。現階段我國處于城鎮化高速發展，城鄉差距呈擴大趨勢，城鄉二元結構現象嚴重。我們只有更加加快農村經濟轉型，促進農村經濟發展，才能建設更有質量的小康社會，才能真正實現中華民族偉大復興的中國夢。

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