對我國建立銀行存款保險(xiǎn)制度的探討

（青島理工大學(xué)商學(xué)院 山東青島266520）

一、存款保險(xiǎn)制度概念及其建立的必要性

（一）存款保險(xiǎn)制度的概念

存款保險(xiǎn)制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機(jī)構(gòu)集中起來建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人按一定存款比例向其繳納保險(xiǎn)費(fèi)，建立存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機(jī)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機(jī)或面臨破產(chǎn)倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供財(cái)務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護(hù)存款人利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序。存款保險(xiǎn)分為隱性存款保險(xiǎn)和顯性存款保險(xiǎn)兩種。隱性的存款保險(xiǎn)制度多見于發(fā)展中國家或者國有銀行占主導(dǎo)的銀行體系中，指國家沒有對存款保險(xiǎn)做出制度安排，但在銀行倒閉時(shí)，政府會(huì)采取某種形式保護(hù)存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護(hù)的預(yù)期。顯性的存款保險(xiǎn)制度是指國家以法律的形式對存款保險(xiǎn)的要素機(jī)構(gòu)設(shè)置以及有問題機(jī)構(gòu)的處置等問題做出明確規(guī)定。

（二）建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

存款保險(xiǎn)制度與央行最后貸款人職能、銀監(jiān)會(huì)的審慎監(jiān)管構(gòu)成我國銀行業(yè)安全網(wǎng)的三大支柱，建立存款保險(xiǎn)制度非常必要。

1.銀行競爭的需要。規(guī)模和實(shí)力決定了大銀行與小銀行相比在吸收存款方面占有絕對的優(yōu)勢，從而容易導(dǎo)致大銀行壟斷經(jīng)營局面的形成。但是壟斷對于消費(fèi)者利益是不利的，會(huì)使得社會(huì)公眾的利益小于完全競爭狀態(tài)下的利益。存款保險(xiǎn)制度是中小銀行的保護(hù)傘，是促進(jìn)銀行業(yè)公平競爭的有效方法，公平的競爭更有利于金融業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。

2.推進(jìn)利率市場化的需要。利率市場化的改革有助于經(jīng)濟(jì)市場的穩(wěn)定發(fā)展。金融市場化程度的提高也會(huì)帶來更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。完善利率市場化，需要各種相關(guān)制度的緊密配合，還要面對不合格金融機(jī)構(gòu)的倒閉破產(chǎn)，甚至?xí)?dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)，因此國家需要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。目前我國實(shí)施的隱形存款保險(xiǎn)制度是以國家為擔(dān)保的，從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢來看，進(jìn)行利率市場化改革必然會(huì)使政府面臨更大的財(cái)政壓力，所以更需要建立顯性存款保險(xiǎn)制度。

3.保護(hù)存款人利益的需要。我國是一個(gè)高儲(chǔ)蓄國家，儲(chǔ)蓄是我國城鄉(xiāng)居民家庭財(cái)富積累的重要方式。由于大部分存款者自我保護(hù)意識(shí)和能力的缺失，存款保險(xiǎn)制度相關(guān)立法需要在這方面予以關(guān)注。為了使中小存款者在金融機(jī)構(gòu)倒閉時(shí)能夠及時(shí)得到賠付，存款保險(xiǎn)制度需要制定合理的存款保險(xiǎn)賠付上限，以增強(qiáng)存款者對存款銀行的信心，降低金融風(fēng)險(xiǎn)、防止系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，維持經(jīng)濟(jì)市場的穩(wěn)定發(fā)展。

二、我國存款保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生與發(fā)展歷程

我國的存款保險(xiǎn)制度起步較晚，其產(chǎn)生、發(fā)展過程可以分為四個(gè)階段。

（一）提出階段

我國于1993年提出了存款保險(xiǎn)制度的設(shè)想，并且指出：“要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”。1997年，全國金融工作會(huì)議根據(jù)金融體制改革的要求，提出了要研究和籌建全國性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)想。

（二）探討階段

中國人民銀行在1997年底成立了存款保險(xiǎn)課題組，開始對存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行深入研究，并于2003年起草了《構(gòu)建中國存款保險(xiǎn)體系的若干問題思考》，探討我國存款保險(xiǎn)的現(xiàn)狀及構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度需要解決的問題。此后，央行從未停止過對適合我國銀行業(yè)體系的存款保險(xiǎn)制度的探究。

（三）建立階段

2004年4月中國人民銀行組建金融穩(wěn)定局存款保險(xiǎn)處，10月國務(wù)院決定由中國人民銀行牽頭組織財(cái)政部、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、國務(wù)院法制辦、國家發(fā)改委成立《存款保險(xiǎn)條例》起草工作小組。

（四）推出階段

2014年11月30日，《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》發(fā)布；2015年1月，《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》向社會(huì)公開征求意見工作圓滿完成，制度出臺(tái)前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒，決定于2015年5月1日正式實(shí)施。

三、實(shí)施存款保險(xiǎn)制度可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)

（一）道德風(fēng)險(xiǎn)

由于存款保險(xiǎn)制度的存在，存款風(fēng)險(xiǎn)可能不再是存款者關(guān)注的話題，而把目光投向利率取向而將錢存到利息高的銀行中。商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制會(huì)逐漸弱化，為了追求高額利潤很可能會(huì)選擇一些高風(fēng)險(xiǎn)的投資項(xiàng)目，造成過度投機(jī)，而項(xiàng)目失敗造成不良貸款導(dǎo)致的危機(jī)就轉(zhuǎn)嫁給存款保險(xiǎn)基金。只有建立良好的銀行公司治理，提高銀行監(jiān)管水平，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)保護(hù)和法律執(zhí)行才有可能保證存款保險(xiǎn)制度有一個(gè)穩(wěn)定的體制。否則存款保險(xiǎn)制度只能在短期內(nèi)有助于金融發(fā)展，從長期來看只會(huì)弱化市場對銀行的約束，加重銀行道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度中存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為一個(gè)政策性金融機(jī)構(gòu)其保險(xiǎn)支付來自于納稅人，而能否保證與納稅人利益方向一致的運(yùn)行是檢驗(yàn)存款保險(xiǎn)制度的標(biāo)準(zhǔn)。有些保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了追求短期內(nèi)金融市場穩(wěn)定或者短期內(nèi)金融市場的快速恢復(fù)，很可能將自身利益放在首位，實(shí)施一些錯(cuò)誤的政策規(guī)范，忽略納稅人的利益，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。

（二）逆向選擇

存款保險(xiǎn)制度的建立，會(huì)對存款人產(chǎn)生負(fù)面的激勵(lì)作用，存款人相對于銀行的市場行為，更加注重的是各家銀行所能提供的存款利率的高低。這就會(huì)產(chǎn)生逆向選擇：銀行為了支付高的存款利率會(huì)更傾向于從事風(fēng)險(xiǎn)更大的投資，從而導(dǎo)致銀行的違規(guī)操作與銀行間的惡性競爭。而且，較低的資產(chǎn)利潤率和較高的不良貸款以及對高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的經(jīng)營，會(huì)使得銀行對存款保險(xiǎn)比那些具備充足的資本以及良好效益的商業(yè)銀行具有更加強(qiáng)烈的投保意愿，繼而造成逆向選擇，在市場中充盈著較高的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

按照巴塞爾條約的規(guī)定，中小型銀行自身必須擁有8%的資本充足率，且必須交納一定的保險(xiǎn)費(fèi)用來實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，因此所能承受的資金壓力會(huì)很嚴(yán)重，逐漸減少了存款的余額。然而，充足的資本并不能夠阻止我國部分大型商業(yè)銀行產(chǎn)生較大存款余額基數(shù)的可能性，從而導(dǎo)致交納的保險(xiǎn)費(fèi)用的增加，這必然會(huì)帶來經(jīng)營壓力以及總體利潤的減少。另一方面，存款人對國家具有較高的信任程度以及居民在銀行中的儲(chǔ)蓄能夠受到國家的全額保險(xiǎn)，使得我國居民儲(chǔ)蓄率居高不下。存款保險(xiǎn)制度建立以后，國家對居民存款的保護(hù)將從全額保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠直ｋU(xiǎn)，這一變化可能會(huì)動(dòng)搖市場信心，導(dǎo)致銀行存款減少等一系列問題的產(chǎn)生，這也會(huì)減少銀行的總體凈利潤，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）制度運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

從存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行80余年的歷史來看，近二十年，顯性存款保險(xiǎn)制度在發(fā)展中國家增加較多，但由于制度環(huán)境的差異，存款保險(xiǎn)制度帶給發(fā)展中國家的利益并不多。在外部環(huán)境不完善的國家，存款保險(xiǎn)反而增加了金融市場的不穩(wěn)定性。一個(gè)有效的外部支持系統(tǒng)是存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮作用的必要條件，不完善的外部條件會(huì)導(dǎo)致制度運(yùn)行失敗風(fēng)險(xiǎn)。另外，具有雄厚資金實(shí)力的大型國有銀行設(shè)立存款保險(xiǎn)制度的作用不明顯，還容易增加經(jīng)營成本。而存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立對中小型銀行有諸多好處。大型國有銀行與中小銀行在存款保險(xiǎn)問題上的不同立場，也增加了制度運(yùn)行失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

四、防范存款保險(xiǎn)制度面臨風(fēng)險(xiǎn)的措施

（一）完善相關(guān)法律體系，提供規(guī)范的制度運(yùn)行環(huán)境

完善的法律體系能提供規(guī)范的金融市場經(jīng)營環(huán)境，也是存款保險(xiǎn)制度良性運(yùn)作的制度基礎(chǔ)。完善相關(guān)法律體系，首先應(yīng)設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)制度法律，給予存款保險(xiǎn)制度清晰、明確的法律界定，以便所有人能對存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有明確的認(rèn)識(shí)，其次要建立健全現(xiàn)行的法律體系，因?yàn)樽鳛橥暾慕鹑诜审w系中的一環(huán)，存款保險(xiǎn)制度的良性運(yùn)行離不開其他法律的輔助，所以要對現(xiàn)行的一些法律體系進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充及完善。對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)一步改進(jìn)和完善，特別需要推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制的立法進(jìn)程，制定完善的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律。

（二）完善失信懲戒機(jī)制，營造良好誠信環(huán)境

良好的信用體系是金融市場得以維持的基礎(chǔ)。社會(huì)信用的缺失會(huì)導(dǎo)致我國金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，破壞市場紀(jì)律，影響金融體系的運(yùn)行。由于我國特殊的歷史背景造成我國公民普遍的安全意識(shí)淡薄、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、防范意識(shí)弱化的現(xiàn)象，導(dǎo)致公眾對存款機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，無形中縱容了存款機(jī)構(gòu)放松風(fēng)險(xiǎn)警惕的可能，增加了金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)，最終都會(huì)影響我國存款保險(xiǎn)制度的有效運(yùn)行。因此，我國需要構(gòu)建良好社會(huì)信用體系，普及公民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，為存款保險(xiǎn)制度得以良好運(yùn)作創(chuàng)造外部環(huán)境。

（三）各銀行一視同仁，循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)

利率市場化進(jìn)程的不斷加快將增加銀行經(jīng)營的不確定性。如果僅讓中小銀行加入存款保險(xiǎn)體系，中小銀行的經(jīng)營成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大型國有銀行。在高成本和存款保險(xiǎn)的雙重驅(qū)動(dòng)下導(dǎo)致中小銀行更傾向于從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，從而導(dǎo)致存款保險(xiǎn)制度的建立與其初衷背道而馳。所以所有銀行應(yīng)該一視同仁，均加入存款保險(xiǎn)體系，并不斷加強(qiáng)自身經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)控制能力，形成完善的內(nèi)部控制體系。此外，存款保險(xiǎn)制度的建立不應(yīng)該追求速度，而應(yīng)該根據(jù)各銀行的具體情況循序漸進(jìn)，逐步推進(jìn)，以確保存款保險(xiǎn)制度的穩(wěn)步實(shí)施。

（四）明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)機(jī)制

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)與其他金融安全網(wǎng)參與者建立信息共享機(jī)制，緊密合作。與此同時(shí)也應(yīng)避免職能的交叉和加重被監(jiān)管者負(fù)擔(dān)，減少監(jiān)管成本。因此必須明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的地位以及協(xié)調(diào)問題。首先，要理順存款保險(xiǎn)公司與中國人民銀行的關(guān)系。存款保險(xiǎn)公司由中國人民銀行設(shè)立，隸屬于中國人民銀行，但是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，應(yīng)避免職能交叉，否則就會(huì)加重銀行接受監(jiān)管的負(fù)擔(dān)。其次，還應(yīng)與銀監(jiān)會(huì)進(jìn)行區(qū)分和協(xié)調(diào)。存款保險(xiǎn)制度對銀行業(yè)監(jiān)管有一定程度的影響，但不等同于銀監(jiān)會(huì)的日常審慎金融監(jiān)管，二者需要相互協(xié)調(diào)以及相互制約。