關于城鄉低保標準制定的適度檢驗與對策研究

韓晶

[摘要]城鄉居民最低生活保障制度，是社會救助制度中的核心項目。通過對山東省城鄉低保標準理論與實踐的適度檢驗，發現城鄉居民最低生活保障標準難以滿足居民的基本生活需求，其調整幅度與物價上漲水平、工資增長幅度差距較大，同時制度運行中的“附加福利”導致了“擠低保”現象。因此，當前亟須制定出符合中國國情的科學、規范、合理的城鄉低保標準。

[關鍵詞]低保標準；適度檢驗；附加福利；政策建議

[中圖分類號]D 632.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-8372（2015）04-0048-06

我國城鎮居民最低生活保障制度經過近8年的實踐與探索，于2007年全面走向農村，成為整個社會保障體系中相對成熟、保障困難群體人數最多的社會救助項目。最低生活保障制度的實施有效地保障了城鄉困難群體的基本生活，但制度在實施中也出現了保障標準低、養懶人及福利依賴等現象。因此，當前我國亟須制定科學、合理的城鄉低保標準線。

一、最低生活保障標準制定的研究現狀

在國際上，衡量貧困狀況的標志是“最低生活保障線”。通常，衡量公民是否貧困，多數國家是以絕對貧困線為標準，也有一些國家采用相對貧困線標準，如當一個家庭的收入只達到中等收入的50%～60%時，即被認為是貧困的。一定時期的最低生活保障線，由政府在家庭經濟情況調查和其他調查的基礎上加以確定或頒布；或者以當地居民生存所必需的最低生活開支來表示；或者用與當地中等收入水平的一定差距來表示（呂學靜，2007）。目前，國際上確定最低生活保障線的方法主要有生活需求法、國際貧困標準法、生活形態法、恩格爾系數法四種（孫光德、董克用，2000）。

除了上述四種傳統測量貧困線的方法之外，還有另外三種方法值得進一步的探索，即消費支出比例法、馬丁法、擴展線性支出模型法（張寶寶，2012）。

我國學者唐鈞在對國際上四種主要測定貧困線的方法進行深入研究后，提出了將“生活形態法”與“市場菜籃法”結合起來的綜合法，依據收入比例和恩格爾系數進行調整（孫光德、董克用，2000）。楊立雄將最低生活保障線劃分為食物線和非食物線兩部分。其中食物線以熱量支出法計算，根據食品價格指數調整；非食物線以低收人群體的恩格爾系數計算，根據社會平均收入水平調整（楊立雄，2012）。肖云認為，農村最低生活保障標準的制定在實際操作中要以國家確定的貧困線為基礎，結合恩格爾系數、物價指數以及財政承受能力等因素來確定農村最低生活保障標準（肖云、孫曉錦，2009）。童星、林閔鋼基于客觀相對貧困標準、客觀絕對貧困標準、主觀貧困標準三種貧困測量視角，提出了12種度量貧困的定量方法，包括收入等份定義法、收入平均數法、商品相對不足法、熱量支出法、基本需求法、恩格爾系數法、超必需品剔除法、總支出與總收入之比法、編制貧困指數法、數學模型法、主觀最小收入定義法和主觀最小消費定義法（童星、林閔鋼，1994）。陳珍珍通過對我國東、中、西三大區域的調查，得出我國最低生活保障線的制定主要有兩種類型四種做法（陳珍珍，2013），即從消費的角度采用“菜籃子法”與上年度當地居民人均消費支出比例法，從收入的角度采用當地最低工資水平比例法與當地人均可支配收入比例法。莫泰基曾用10個指標對市場菜籃法、恩格爾系數法、生活形態法和國際貧困標準法進行了優劣對比。唐鈞在此基礎上，結合中國的國情特點，采用12個指標對這四種常用方法進行了對比，得出這四種方法都是好壞參半，各有擅長。但市場菜籃法、國際貧困標準和生活形態法（14分）較恩格爾系數法（12分）略勝一籌（唐鈞，1998）。

綜上所述，不同的國家、地域及不同的學者分別從不同的視角闡釋了最低生活保障標準制定的方法。從滿足居民生存需求的低保標準出發，傾向于采用最低能量標準的市場菜籃法或者基本生活費用支出法、恩格爾系數法；從滿足居民基本生活需求的低保標準出發，傾向于采用中等能量標準的市場菜籃法、恩格爾系數法，或者將這兩種方法相結合；而從滿足居民發展需求的低保標準出發，則傾向于采用收入比例法、生活形態法，或者綜合法。由此，我們可以發現，低保標準的制定受地域經濟發展狀況、文化、財政實力與社會保障體系、配套制度建設、低保目標等綜合因素的影響，難以在全國、某一省設定統一的低保標準線，但各地低保標準制定的原則、程序與參考指標應具有一致性。

二、城鄉低保標準制定的適度檢驗一以山東省為例

（一）理論上的檢驗

最低生活保障線的制定、調整受當地經濟發展狀況、物價指數變化的影響，其衡量指標在理論上主要有最低生活保障消費替代率、收入替代率和最低工資替代率。總體而言，這三種替代率越高，表明最低生活保障水平越高，就業激勵越低；反之則保障能力較弱，就業激勵較高[9一

根據對《山東統計年鑒2012》相關數據的整理，可得山東省城鄉居民在2008-2011年的最低生活保障消費替代率為25%～30%（該數值考慮了地區之間的差異），收入替代率為17%～23%，最低工資替代率為30%～40%。這三項指標與國內其他省區相比，處于中間層次；與山東省地區的生產總值及經濟增長率在全國的排名相比，處于較低層次；與國際標準相比較，如貧困線為平均收入的50%～60%，還存在很大的差距。需要注意的是，以上數值的計算不包括與低保名額相關的附加待遇。

（二）實踐中的檢驗

通過對2008年山東省各地城鄉居民最低生活保障線標準及山東省城鄉居民2008-2011年人均年收入、支出額與消費價格指數（見表1）的數據分析，我們可以發現：其一，按照2008年的收入替代率20%來計算，山東省城市的月低保線標準=17548.97×20%÷12≈292元，山東省僅有6個地市高于這一標準，而20%的收入替代率僅占國際貧困標準線的1/3。同理，也可依據城鄉消費水平的替代率計算出月低保標準線。其二，2008-201 1年，城鎮居民人均收入增幅=24889.80-17548.97=7340.83元，如繼續按照收入替代率的20%計算，則到2011年山東省城鎮低保線的調整幅度=7340.83×0.2÷12≈122元。這一數字與我們調查中的90元（每年平均增長30元，3年應連續增長為90元）相矛盾，說明山東省低保線增長幅度不及收入增幅。同理，也可以通過城鄉的消費支出額來比較低保線的增長幅度。其三，按調查中的數字來計算，即山東省城市低保標準每年平均增長30元，農村每年平均增長20元，則低保線標準的相對增長率低于城鄉居民消費價格指數。