中國海洋治理的困境及其應對策略研究*

初建松　朱玉貴

(1.中國海洋大學 海洋生命學院，山東 青島 266003；2.中國海洋大學 水產學院，山東 青島 266003)

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中國海洋治理的困境及其應對策略研究*

初建松1朱玉貴2

(1.中國海洋大學 海洋生命學院，山東 青島 266003；2.中國海洋大學 水產學院，山東 青島 266003)

隨著海洋治理實踐日趨深入和廣泛，海洋治理框架亦日趨成熟，海洋管理體制、海洋法律法規及實施機制成為其重要組成部分。海洋管理體制、海洋法律法規及公眾參與機制問題是當前中國海洋治理的主要困境。中國海洋治理中存在著海洋管理體制不順、海洋法律法規建設滯后及公共參與機制不健全等問題，重視海洋管理體制革新策略、海洋法律法規競合策略及公眾參與機制構建策略，對推進和完善中國海洋治理十分必要。

生態系統；海洋治理；海洋管理體制；海洋法律法規；公眾參與機制

隨著海洋治理理念的興起，海洋治理框架日趨成熟。20世紀90年代，Bailet指出，海洋治理框架是由管理體制、法律法規及實施機制構成的。[1]其中，管理體制是指確保海洋管理中所有利益相關者之間能夠協調與合作的行政機制，法律法規包括國際和區域性公約、協定、行動計劃及與之緊密關聯的國家相關法律法規，實施機制是指指制度內部各要素之間彼此依存、有機結合和自動調節而形成的內在關聯和運行方式。目前，這一治理框架已廣泛而明確地存在于國際、區域及國家層面的海洋治理實踐之中。

Rothell和VanderZwaag進一步指出，在海洋治理實踐中，呈現出如下主要發展趨勢和特征：1、決策過程中不僅重視政府機構和公共部門的參與，愈加重視民間利益相關者的參與，如私營部門、專家學者、非政府機構、社區及其它社會團體；2、靈活采取多種合作方法，如陸海統籌、基于社區的管理、海洋/沿海綜合規劃；3、軟法手段的應用逐漸廣泛而多樣，如召開會議征求意見和探討解決方案、發布公告、制定行動計劃；4、公共政策制定過程中，來自不同學科的參與者呈增長趨勢，如社會學、生態學、經濟學、倫理學、工程學的參與者；5、政府更加重視海洋利用和海洋環境保護之間種種沖突。[2]

當前，中國海洋治理的制度安排可分為法律選擇安排、政策選擇安排與個人選擇安排。在法律選擇安排層次，海洋資源歸國家和集體所有，屬于公共財產，由國家行政部門授權管理，但現實中，所有權、使用權、經營權存在模糊的管理；政策選擇安排是具體的約束操作規則，國務院有關部門和地方政府制定和實施的有關規定、條例和法規，但由于分屬不同部門管理，存在“缺位、越位、錯位”等諸多問題；個人選擇安排主要涉及到海洋資源利用者的行為與決策，但是海洋資源利用者作為海洋的直接利用者卻幾乎沒有話語權，在政策的服從性方面處于被動地位，缺少從下往上的政策參與和創新。國內外理論與實踐表明，要走出上述困境，實現海洋資源的長期可持續利用、科學養護和管理，不僅需要充分認識到海洋生物資源的公共物品性、海洋生態系統的整體性和海洋環境的脆弱性，而且需要制度上、政策上的改變和法律的約束，樹立人海和諧的生態文化觀念，形成保護海洋的意識。[3]

一、海洋治理概念的形成背景及其內涵

(一)治理理念的興起

傳統的政府管理和決策方式，具有高度科層制和“命令與控制”等顯著特點，但隨著社會經濟環境的變遷、政府對經濟和社會的管控能力愈發難以滿足人民的期待、政府扮演資源分配主導者的穩定結構已日漸式微，20世紀80年代，治理理念開始為人們所提倡。[4]

“治理”強調以松散的、個別的網絡為基礎，構建具有一定彈性的公共決策機制，即通過多種利益集團的對話、協調和合作，以解決市場交換和政府自上而下調控的不足所導致的經濟、社會管理和發展等問題。[5]“治理”的實施有助于解決沖突，促進合作，實現“共贏”，其實質就是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，反對單一組織的決策方式，強調納入多種參與者的決策過程。[6]

因此，在上述背景下，政府管理模式已逐步從管制轉變為治理，具體變化表現為：1、構建政府與非政府組織等利益相關者之間的協作伙伴關系。中央政府角色減少，通過政府與非政府組織等利益相關者之間的協商，通過整合各方資源、技能及目的而成為確實可行的伙伴關系，從而便于實現政策預期目標；[7]2、包容利益相關者及其訴求的多樣性。社會是由錯綜復雜、相互作用的不同利益團體所構成的，故在社會、經濟及政治制度和政策的制定及執行中，政府逐步適時建立了多樣的制度機制以增強社會凝聚力，尊重其訴求的多樣性并吸取其合理訴求；[8]3、構建多樣參與機制，以增強公共政策對社會需求的回應效果。依照所要求的信息形式及深度、經費、時間安排及主要目標群眾、特殊利益團體、一般大眾、潛在的利益團體等利益相關者實際情況，主動邀請其參與并培養其參與能力；[9]4、構建新的問責機制。傳統問責主要是政治與行政上的問責，但新的問責，則是建立在信息、闡述及辯護等基礎上，通過透明化的咨詢程序，增加公共政策的接受度，構建一種更加完整的問責機制，即在政策制定與資源分配的決策制定過程中，共同享有責任與權利。[10]

(二)海洋治理的內涵

隨著海洋資源開發利用程度日益提高，利益主體日益多元，利益關系日趨復雜，傳統的管理方式已與社會經濟發展明顯不適應。如何解決管理實體繁雜、利益主體眾多而導致的既相互依賴又互相沖突的海洋問題？在治理理念興起下，海洋治理便成為一種有效的管理手段，因為海洋治理是建立在新型府際關系、伙伴關系及地方治理基礎之上的。[11][12][13]

府際關系原本是指中央政府與地方政府部門之間的運作互動關系，但海洋治理中的府際關系，是指將原本中央與地方傳統上的垂直“命令與控制”關系，調整為垂直合作的協作關系。

伙伴關系本是一種較為松散、種類多樣且不受限制的運作架構，但海洋治理中的中央、地方及民間所形成的伙伴關系是一種各參與方平等且各自擁有參與的目的性與需求性，以及各有不同資源優勢的協作伙伴關系。

地方治理原本是指地方政府與上級政府、地方組織與利益關系者共同形成的復雜網絡關系，但海洋治理中的地方治理是指利用上述復雜網絡，通過共同合作，引導整個復雜的治理過程，不僅僅旨在解決上述參與者所面臨的地方問題，還得有助于解決全局性的共同問題。

綜上所述，海洋治理是指通過廣泛參與、公平公開、對等協商及問責監督的過程，求同存異，因地制宜，構建中央政府、地方政府與民間非政府組織等利益相關者團體的協作伙伴關系，以共同解決單方面難以解決的公共海洋問題。

二、海洋治理的困境

由上文海洋治理內涵可知，實施海洋治理需堅持廣泛參與、公平公開、對等協商、問責監督、求同存異及因地制宜等六項基本原則，而這六項基本原則在某種程度上也成為了海洋治理的困境所在。換言之，海洋治理的困境可歸為如下三類：一是海洋管理體制層面；二是海洋法律法規層面；三是公眾參與層面。

(一)海洋管理體制不順

海洋管理體制是國家為了維護海洋權益、發展海洋經濟、保護海洋環境和資源、協調涉海部門之間關系而建立的管理組織結構和運行制度，是實施海洋政策的組織保障。[14](P420)因此，為實現海洋強國目標，中國一直在探尋適合其國情的海洋管理體制，以期有效管理海洋事務，促進海洋經濟可持續發展。[15]長期以來，中國采用的是“條條管理為主，條塊結合”的海洋管理體制，但隨著市場經濟的發展，這種弊端逐步顯現。例如，由于這種管理體制缺乏必要的統一和協調機制，不同涉海管理部門之間、不同地區之間容易產生各種矛盾，且這種矛盾又由于管理中多頭管理、職責交叉及缺乏協調機制等問題而導致上述矛盾難以及時有效解決，不能夠適應政府海洋管理的復雜性、綜合性和權變性的需求。[16]因此，有必要打破海洋行業管理功能分割的格局，改變政府海洋管理“政出多門”、“分兵把守”、“多龍鬧海”的混亂形勢，進一步優化海洋事務管理組織架構設計，加強職能整合，理順行政管理體制，提高管理效率和績效。

(二)海洋法律法規建設滯后

盡管中國海洋立法工作取得了一定成效，但與海洋管理的需求相比，海洋法制建設仍然滯后。主要表現在如下幾個方面：一是現有海洋立法主要著力于保護海洋環境和發展海洋權益，缺乏海洋經濟方面的立法，缺少海洋新興產業法律法規，海洋資源立法缺少生態化內容，缺乏針對各種海洋執法類型的統一執法規范和細則；[17](P12-16)二是現有立法側重于專項法律法規，法律效力層次較低，法律法規不協調、不系統，具有明顯的政策化和利益化傾向，從而使得海洋法律法規條文、條款往往都比較注重意思和理念而缺乏可操作性；[18]三是相關配套法律法規不健全，法條、條文和條款抽象、宏觀、模糊，缺乏相關、具體和配套的實施和操作細則，海洋法體系尚不全面、系統及成熟，致使海洋法律法規建設缺乏細致性、整體性、系統性和協調性，給地方性法規的制定和海洋行政執法工作帶來諸多不便。[19](P10-15)隨著中國經濟的發展及人類涉海活動范圍在深度和廣度上的不斷加大，海洋事務日益擴展，亟需進一步提升海洋在國家和社會發展中的戰略地位，加快海洋管理的法制化進程，完善海洋法律法規體系。

(三)公眾參與機制不健全

公眾參與，是指所有利益相關者參與涉海規劃、決策、管理與立法，監督污染海洋環境的行為和破壞海洋生態的行為。海洋治理不僅要靠健全的管理體制與法律法規體系，更需要政府與地方居民、企業、媒體及非營利組織間等利益相關者建立良好的公私伙伴關系。世界上，無論是美國的《21世紀海洋藍圖》還是日本的《21世紀海洋政策建議》都把對廣大民眾進行海洋知識的宣傳和教育作為海洋國策的重要一環，但目前中國尚未建立完善的公眾參與海洋和海岸帶管理的機制，即使是與公眾關系密切的政策措施制定過程，公眾參與的力度不夠大，程度也不夠深。公眾的意愿在政策中得不到及時反映，政策執行容易受到較大阻力。因此，在創建海洋強國的大形勢下，為了科學地利用和開發海洋，應在更廣闊的范圍內普及海洋知識，進行海洋教育，國家要把海洋教育列入全民義務教育的范疇中，把普及海洋知識作為國民教育的重要任務，使其具備參與海洋事務的能力，同時，國家應積極構建公眾參與海洋事務的機制，為公眾提供參與海洋事務的機會和平臺。[20]

三、海洋治理困境的應對策略

海洋治理最重要的是整合民間、產業與政府的競爭力，而海洋治理行動策略，必須構建的即是組織成員應在一定的管理體制和法律法規基礎上持續不斷的協商，對海洋事務進行規劃、執行、檢討和發展。

(一)海洋管理體制革新策略

為解決海洋管理體制存在的上述問題和困境，2013年國務院機構改革和職能轉變方案中設立了高層次議事協調機構——國家海洋委員會，重組了國家海洋局，在海洋維權和執法方面統一以中國海警局的名義進行，這有助于協調各部門的工作、提高工作效率和維權效益，但其仍然存在諸多不完善的地方，特別是尚未真正建立綜合性的高級別海洋行政管理機構，從而無法解決綜合性和協調性的問題。

針對這一問題，建議按照海洋綜合管理理念，進一步建立健全海洋綜合管理機制，即在國家政府部門層面和中央與地方政府層面，針對具體議題創新協調和業務合作模式，構建基于議題的協作聯動機制。[21]具體而言，在國家政府層面，建議本著陸海統籌、海陸一體化綜合管理的理念，在國家海洋委員會的統籌規劃和綜合協調下，以維護國家海洋權益、合理開發海洋資源、保護海洋環境，促進海洋經濟持續、穩定、協調發展為根本宗旨，科學界定行業或部門政策目標領域，以議題主管部門牽頭開展議題協調和業務合作，相關部門加強專業化服務，就涉海立法、執法、規劃、管理、政策、措施及涉海信息采集與共享機制、涉海執法與執法機制等問題進行定期或不定的協商和審議，以期在維護生態系統健康的基本原則下避免、降低、減少涉海部門在海洋利用、開發、管理等過程中的沖突或沖突程度，加強海洋綜合管理力度，實現海洋可持續發展。形成決議后，按照相關法規約定交給有關職能部門具體執行。實現“研究決策一把抓，問題處理再分家”的綜合管理模式。委員會遵循民主集中制原則，實行主任委員負責制。此外，委員會建立由海洋專家、規劃專家及其他相關專家組成的海洋綜合管理咨詢機制，負責海岸帶規劃和重大工程開發等相關事務技術層面的咨詢評審；各成員單位按照相關法規設定或委員會約定的職責分工，負責相關事務處置的方案設計并提交專家咨詢委員會評審，評審通過后提交主任委員專題會議研究審議，形成決議后交給相關部門實施。國家海洋局負責專家咨詢委員會評審會、主任委員專題會的具體組織工作。

在地方層面上，由于根據海域的地理位置、地理輪廓、海洋物理性質、生物體系及海底地貌等因素所表現的差異，中國將其近海劃分為渤海、黃海、東海及南海等四個海域，且在海域行政管理架構上，在國家海洋局下分別下設負責黃渤海、東海及南海海域海洋行政管理的北海分局、東海分局和南海分局，所以為了加強地方涉海行政主管部門、涉海行業部門、涉海科研院所與機構及沿海地方政府之間的聯系、溝通和協調，設立以三個分局為主導的定期或不定期的溝通協調機制，以加強地方海洋生態環境的保護及海洋經濟的發展。此外，建議成立城市管理監察隊伍、海上執法隊伍以及各行業行政執法隊伍相互協調協作的海洋綜合管理執法隊伍，負責監督檢查綜合管理策略的實施情況，完善海岸帶綜合執法體系，保證海洋綜合管理工作的順利開展。

(二)海洋法律法規競合策略

海洋經濟作為開發利用海洋資源的各類產業及其相關經濟活動的綜合，是多維度、多變量、多層次、多因素、縱橫交錯的立體網絡系統。因此，要使市場在海洋資源配置中起決定性作用，在保護海洋生態環境的前提下進一步推動海洋經濟發展，必須進一步完善海洋法治體系。針對中國海洋法律法規建設所存在的諸多問題，建議從以下幾個方面著手解決：

一是增加海洋經濟方面的立法，制定重視保護生態環境的海洋新興產業法律法規。海洋生態環境的健康穩定是海洋經濟可持續發展的首要條件，故規范海洋開發利用活動成為海洋經濟發展的題中應有之義，但當前為數不多的海洋經濟法律主要集中在傳統海洋產業漁業及石油上，剩下的海洋產業幾乎沒有專門立法，故隨著海洋經濟的發展和科技的進步，在重視傳統海洋產業立法的同時，還應從海洋生態系統自身特性出發，制定海洋新興產業法律法規，將遵循海洋生化態規律落到實處，創設相關法律制度。[17](P17-21)

二是立法過程中重視平衡法律法規制定與法律法規執行的有機銜接問題。專項法規一般由主管部門主導制定，政府不同部門之間缺乏協調而導致法規條款沖突，企業及公眾認可度較低，故有必要以法規形式確定涉及綜合管理的主要行政主管部門，明確各行業部門在海洋綜合管理中的權責范圍，制定各行業部門聯動與合作的原則、機制和程序，解決各行業部門之間矛盾或爭議的規則。同時，完善推動非政府組織發展的法律法規制度，加強公民社會內部的合作和協調及公民與政府、企業之間進行協商合作。非營利性、公益性、專業性又決定了非政府組織能成為優化政府行為、企業行為的制衡力量，可以在政府與市場之間、政府與企業之間、企業與企業之間，甚至地方政府與地方政府之間發揮協調的功能。

三是制定海洋法律法規立法準則。海洋法律法規包括海洋法律、海洋行政法規和地方海洋行政法規，針對當前海洋法規的規則性、規矩性和規范性的缺乏，為確保不同法律法規之間，不同條款之間、條文之間和層次之間具有整體性、有機性和系統性，提高其執行效果，亟需從海洋事業、問題、矛盾、爭端和沖突入手，加強和健全海洋法律法規的體例、體系和體制，制定系統科學的海洋法律法規立法規則、規矩和規范，[18]以真正貫徹政府依法行政整體行政、有機行政和系統行政的理念，有效協調部門之間利益和權力的運行，提高海洋法律法規的系統性和地方性的程度，構建區域海洋法律法規沖突協調機制和海洋法律法規共享網絡平臺，實施區域協作立法。[22]

(三)公眾參與機制構建策略

海洋科學研究是政府海洋管理理性決策的基礎，海洋資源利用者是政府海洋政策和海洋管理的主要對象。因此，從這一角度而言，科研工作者、政府官員及海洋資源利用者是涉海的主要利益相關者。構建公眾參與機制，尤其是要重視上述主要利益相關者的參與機制。當前，這一參與機制存在諸多問題，主要表現在未能建立海洋數據庫及資源共享機制，海洋事務相關人才尤其是海洋專業人才培養力度不夠，尚未形成全民海洋意識。因此，建議從以下幾個方面構建公眾參與機制。

一是建立海洋數據庫。科學開發、利用和管理海洋，必須首先構建海洋數據庫。海洋數據龐雜，必須長期有效系統地整理、歸類，并建立相應的全民高效共享機制，減少數據重復建設或規格不統一等問題。然而，當前尚無專門機構統籌負責具有全民高效共享機制的海洋數據庫構建工作，政府各部門及公眾難以共享數據庫，故諸多海洋資源開發、利用及管理，皆多依賴于經驗法則。因此，應盡速整合目前分散于各部門的海洋數據庫，構建政府各部門資源共享與學術分享機制，以便于充分掌握海洋環境、海洋資源開發、海洋空間利用現況，科學預測海洋環境和資源變動，促進海洋政策更趨針對性和實效性。

二是加大海洋人才培養力度。中國海洋人才隊伍在規模和質量上存在的問題，已成為制約其海洋事業跨越式發展的瓶頸。海洋教育是推進海洋人才開發的重要手段，要實現21世紀中國海洋戰略就要優先發展海洋教育。因此，有必要進一步完善中國海洋教育體系，培養海洋人才。[23]具體而言，統籌考慮出臺既能解決當前海洋教育突出矛盾，又能具有一定前瞻性和科學性的全國性海洋教育專項規劃，完善海洋教育終身教育體系，尤其是重視基礎教育階段的海洋教育課程體系建設，注重兼通海洋科學、海洋人文、海洋社科和海洋管理科學的綜合性人才培養，建立包括海洋繼續教育和海洋從業人員崗位培訓等多種形式在內的非正規海洋教育體系。

三是培養公眾海洋意識。充分利用電視、報紙、電臺等各種宣傳媒體，開展豐富多彩的宣傳教育活動，在全社會普及海洋知識和海洋法律，宣傳開展海洋治理的重要意義，增強公眾的海洋國土意識、海洋生態保護意識和海洋法制意識，喚起公眾對海洋事業的支持，使公眾主動參與政策制定過程，自覺維護管理政策的實施。例如，對各重點功能區各類資源開發、生態建設和恢復等項目進行分類管理，依據其不同的生態影響特點和程度實行嚴格的生態環境監管，嚴格按照既有規劃建設和運用海陸空一體化的生態環境監管體系，強化重點功能區的專項綜合評估和監管工作，并將評估與監管結果向社會公布，完善區域內整體聯動的公眾監管機制。

四、結語

在海洋治理理念逐漸興起并被日趨廣泛實踐中，往往將主要精力聚焦于探討何種途徑可真正促進海洋治理。理論研究與實踐表明，海洋管理體制、海洋法律法規建設及公眾參與機制構建尤為重要。具體而言，海洋治理的順利推進，離不開海洋管理機構建設的協調化和管理規范的標準化及管理決策的科學化、海洋法制建設的系統化和法制隊伍的統一化及公眾參與的常態化。[24][25]

中國在海洋治理實踐中，取得了眾多進展，但亦存在諸多問題與挑戰，尤其是海洋管理體制、海洋法律法規建設及公眾參與機制構建，任重道遠，不可一蹴而就。針對這一系統工程，首先要凝聚涉海利益相關者的內部共識，進一步明確部門界限，消除部門壁壘，建立符合海洋治理理念的海洋綜合管理協調機制和與之相匹配的海洋法律法規體系。同時，亦離不開全社會的廣泛參與和努力推動，樹立人海和諧的生態文化觀念，提高保護海洋的意識。

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責任編輯：鞠德峰

A Study on the Difficulties and Measures of China'sOcean Governance

Chu Jiansong1Zhu Yugui2

(1. College of Marine Life, Ocean University of China, Qingdao 266003, China;2. College of Fisheries, Ocean University of China, Qingdao 266003, China)

With ocean governance practicesincreasingly intensive and widespread, ocean governance framework has matured. Marine management system, ocean laws and regulations as well as implementation mechanism are important elements of ocean governance framework. This paper argues that marine management system, ocean laws and regulations and public participation mechanism are the chief causes of difficulties facing China ocean governance. Therefore, this paper explores the issues of unreasonable marine management system, underdeveloped ocean laws and regulations and imperfect public participation mechanism on the basis of inquiry into the background and conceptual connotations of ocean governance. Besides, the measures are proposed to solve the aforementioned difficulties.

China; ocean governance; marine management system; ocean laws and regulations; public participation mechanism

2016-03-15

國家海洋局軟科學研究項目“基于生態系統的海洋區域管理研究”(OSS-2010-06)成果

初建松(1970-)，男，山東招遠人，中國海洋大學海洋生命學院教授，博士，主要從事海洋經濟與管理研究。

F127

A

1672-335X(2016)05-0024-06