行政決策有良方

鄒愛華+余昊

行政決策法治化問題并不是一個新問題，早在2002年就有學者開始探討行政決策法治化問題[1]。此后，有許多學者探討了這個問題。遺憾的是，通過閱讀學者的研究成果，我們發現，學者對行政決策法治化的含義、面臨的障礙、形成的原因以及解決對策都存在著諸多分歧，繼續深入研究行政決策法治化問題很有必要。

一、行政決策法治化的含義

行政決策法治化概念的界定是探討行政決策法治化問題的前提，因此，我們必需首先搞清楚行政決策法治化的含義。

雖然已經研究了十多年，但是，學者對行政決策法治化概念的含義依然尚未形成一致意見，基本上是各說各話，每個人都有自己的表述。例如有學者認為，“行政決策法治化是行政決策體現多數人意志、保障和實現多數人利益并使之規范化的過程，這個過程包括確定目標、收集信息、擬定方案、作出決定、規范監督、責任追究等” [2]。另有學者認為，“決策法治化是指政府決策制定主體和其他各相關決策主體在法治觀念的指導下，依照法定權限、遵循法定程序進行決策，使政府決策權的行使和政府決策的過程符合法律規定，并通過政府決策監督、政府決策責任追究、政府決策救濟等環節實現政府決策的程序正義和結果正義”[3]。還有學者認為，“行政決策法治化，最基本的含義就是要把行政決策納入法治軌道，使之有法可依、有法必依、違法必究，這是依法治國在行政決策領域的體現”[4]。最近，有學者認為，“行政決策法治化是指經過法律授權的行政決策主體在法律的監督下，經過科學、民主的程序作出決策，并為所作出的行政決策負責，如出現違法決策，應依法追究其法律責任”[5]。

根據學者對行政決策法治化概念的界定，本文認為，有幾個問題需要探討。

1. 概念是否需要凸顯行政決策主體及其權限。有的學者在定義中沒有提到行政決策主體，有的學者提到了行政決策主體。本文認為，行政決策法治化的首要前提是行政決策主體合格，并在自己權限范圍內作出決策。因此，在行政決策法治化概念中應當凸顯行政決策主體及其權限。

2. 行政決策法治化是否意味著必須體現多數人的意志。有學者認為行政決策法治化是行政決策體現多數人意志并使之規范化的過程 [6]。本文認為，這種觀點值得商榷。原因在于，行政決策法治化只是要求行政決策合法，包括決策主體合法、決策程序合法和決策內容合法，并不需要行政決策體現多數人的意志，要求行政決策體現多數人的意志是民主決策的要求，而不是決策法治化的要求。在實踐中，合法的行政決策在大多數情形下可能體現多數人的意志，但并不是所有的行政決策都會體現多數人的意志。例如，對外援助方面的行政決策就有可能合法，但并不能被大多數的老百姓接受。普通的老百姓會問：在國內尚有7000多萬貧困人口需要幫扶的背景下，為什么要拿巨額的外匯援助非洲國家？因此，本文認為，行政決策法治化不需要體現多數人的意志。

3. 行政決策法治化是否意味著需要經過科學、民主的程序作出決策。有學者認為行政決策法治化意味著行政決策必須經過科學、民主的程序作出。這種觀點也值得商榷。原因在于，雖然科學決策和民主決策是提升行政決策質量的重要措施，而且科學決策和民主決策的落實需要合法決策來落實，但并不意味著合法決策一定要經過科學和民主的程序。例如，外交和軍事方面的行政決策，以及應對突發事件的行政決策就不一定需要經過科學、民主程序，而只需要符合法定的程序就可以了。

4. 違法決策責任追究是否屬于行政決策法治化概念范疇。當前學者在行政決策法治化的界定方面比較一致的認為，行政決策法治化意味著對決策主體的違法決策責任進行追究。本文認為，這種一致看法值得商榷。原因在于，行政決策法治化的本來含義應當是通過法治化讓行政決策都合法，也就是說，行政決策法治化的實現意味著行政決策都是合法的，沒有人會被追究責任。相反，行政決策責任的追究與違法決策相關聯，只有在行政決策主體違法決策，即行政決策主體濫用職權或者玩忽職守造成損失時，就會被追究責任。違法決策的出現是行政決策法治化沒有實現的結果。也就是說，追究違法行政決策主體的責任，有助于行政決策法治化的實現，但不屬于行政決策法治化范疇本身，而是屬于保障行政決策法治化實現的措施。

綜上分析，本文認為，行政決策法治化是指行政決策主體在法定權限范圍內，依據法定程序作出內容合法的決策的狀態。也就是說，行政決策法治化意味著決策有法律①依據，決策主體合法，決策程序合法和決策結果合法。

二、行政決策法治化不足的表現

中共十八大以來，“打老虎”和“拍蒼蠅”的反腐敗運動收獲頗豐，大快人心。但是，當我們從行政決策法治化視角看過來時，就讓人揪心了。因為“老虎”和“蒼蠅”的眾多意味著行政決策的法治化程度不高。當然，這個問題并不是現在才有的，而是一個老問題。行政決策法治化不足的表現是：行政決策主體超越權限、違反法定程序和行政決策結果不合法。

1. 行政決策主體超越權限

依法行政要求行政決策主體在法律授權的范圍內決策，不能超出自己的權限范圍決策，否則，決策將構成違法決策，如果造成損失將被追究責任，輕者追究行政責任，重者追究刑事責任，如果是中共黨員，還要追究黨紀責任。

實踐中，許多行政決策主體超越自己的權限范圍，擅自作出行政決定，結果給國家造成重大損失，給自己帶來牢獄之災。原昆明市副市長平愚山擅自決定將昆明市財政局的資金轉存到云南省工商銀行信托投資公司案件就是一個例證。

1988年的《財政機關總預算會計制度》第40條規定：“為了集中管理財政庫款，統一調度預算資金，各級財政機關均由財政總會計統一在同級國庫開立‘國庫存款和‘預算外存款兩個帳戶。分別用來核算財政預算資金和預算外資金的收入、支出、結余以及往來款項等會計事務。財政機關的財政專項周轉基金可以由總會計統一在有關專業銀行單獨開立存款帳戶。”實踐中，有些財政機關違反這個規定，在銀行開設有多個賬戶。為了進行清理，中國人民銀行、財政部、國家稅務局在1990 年2月3日聯合發布了《關于清理財政資金在銀行開設帳戶的通知》，該通知第一項要求按照《財政機關總預算會計制度》第40條進行整改。根據1988年的《財政機關總預算會計制度》第40條和中國人民銀行、財政部、國家稅務局聯合發布的《關于清理財政資金在銀行開設帳戶的通知》第一項規定，財政資金不能存入財政局在國庫和銀行統一開設的賬戶之外。但是，1995年4月，時任昆明市財政局局長的平愚山，在未對工行信托公司經營狀況和資信情況進行了解，未經集體研究，未請示市政府的情形下，違反1988年的《財政機關總預算會計制度》第40條和中國人民銀行、財政部、國家稅務局聯合發布的《關于清理財政資金在銀行開設帳戶的通知》第一項規定，同意云南省工商銀行信托投資公司總經理劉來寶的請求，安排財政局預算處的有關二人，將昆明市財政局在昆明市國庫的預算外資金帳戶上（該帳戶不產生利息）的“昆交會”場館建設費5000 萬元人民幣撥付到云南省工商銀行信托投資公司的帳戶內，以解決該公司的資金短缺問題，同時財政局與云南省工商銀行信托投資公司簽訂一份“存款合同”，約定存款月息為5.1‰，存期不定，在財政局需要資金時對方要保證將借款歸還。最后的結果是，云南省工商銀行信托投資公司（后改為云南省金旅信托投資公司）因破產被清算，財政局的5000萬元存款最后產生的損失金額為1544.87 萬元。云南省審計廳認為平愚山對此損失應負直接責任。法院認定平愚山的行為構成犯罪（依照實施行為時的法律，構成玩忽職守罪，依照審判時的法律構成濫用職權罪） [7] 。endprint

2. 行政決策主體違反法定程序

雖然行政決策主體有權在自己的權限范圍內進行決策，而且決策結果也不違法，但是如果違反了法定程序，這個行政決策依然是違法決策。

在實踐中，受傳統的“重實體輕程序”和“重效率輕公平”思想的影響，許多行政決策主體常常為了追求行政效率，而違反法定程序，引發群眾的不滿，從而引起群體事件。

2008年4月22日下午1時到7時，云南省昆明市發生了一場影響全城的堵車風波。位于昆明北市區繁華地段的北辰小區的幾百名小區業主，將昆明城區通往北市區的主干道——北京路和北辰大道交匯口4個路口堵斷。引發這場堵車風波的導火線是，2008年2月，為了緩解城市交通，昆明市城市建設局提出了《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》，建議將單位及小區的39條私有或者私用的道路轉為城市公用道路。這個方案如果實施，將影響一些小區的居住環境，同時也會降低一些小區房產的市場價值，因此，一些小區的群眾強烈反對實施這個方案。在一般反對無效的情形下，一些小區的群眾采取了阻礙交通的辦法來制造群體性事件，以此對市政府施加壓力，希望市政府放棄或者調整方案。從法理和法律的規定上來講，為了緩解城市交通，市政府可以通過征收程序征收屬于小區私有或者單位私用的道路，將其轉化為城市公共道路。遺憾的是，昆明市市政府和相關區政府在出臺和實施這個方案的時候，都沒有事先征求道路可能被征收的小區或者單位的群眾意見，也沒有依據征收程序來實施這個方案。昆明市政府和相關區政府之所以忽略程序，是為了提高行政效率，達到2007年12月28日新上任的市委書記仇和的高速度要求。為了追求高速度，2008年2月14日，仇和在一次大會上表明態度：“先干不爭論、先試不議論、先做不評論，允許在探索中有失誤，不允許無所作為。”按照仇和的這種觀點，程序可以暫時放在一邊，只要快速得到好的結果就可以了 [8]。

3. 行政主體的決策結果不合法

決策結果不合法意味著決策主體做出決定時在自己的權限范圍內，做出決策的程序沒有問題，但是決策的內容在實際上是違法的。

在實踐中，決策結果違法的案例非常普遍，安徽省黃山市政協原副主席吳洪明在蚌埠市任職期間，作為分管土地、規劃、城建、企業等工作的副市長在土地審批過程中，濫用職權，違規審批，給國家造成了巨額經濟損失，就是值得警醒的案例。

根據規定，只有棚戶區改造才能享受政策優惠，而房地產開發公司實施的商品房開發項目不能享受政策優惠，如果將后者認定為前者，并以此給予房地產開發公司政策優惠屬于違法行為。時任蚌埠市分管土地、規劃、城建、企業等工作的副市長吳洪明就做了這樣的事。2002年6 月20 日，江蘇省無錫市永德房地產公司以2310 萬元價格競拍取得破產的蚌埠市空壓機一分廠的國有土地使用權，準備在該土地上開發建設住宅小區，為此成立了負責開發的蚌埠市長隆房地產開發有限責任公司。可是在開發過程中，該公司遇到了資金上的問題，想在拆遷中享受能夠減免有關費用的棚戶區政策，以節約資金。為此，該公司向當地的區政府遞交了請示報告，區政府將報告按程序上報給分管副市長吳洪明。接到此報告的吳洪明在上面批示“請國土局會同規劃局閱處”。同年9月20日，蚌埠市國土資源局局長劉國華（另案處理）簽批了“蚌國土資（2002）160 號”文件，提出了“請政府批準享受‘蚌政辦（1999）38 號文件規定的棚戶區改造二檔費用優惠政策”的建議。對于市國土局的這一意見，吳洪明明知該住宅小區不應該享受棚戶區改造的優惠政策，卻揮筆簽批“同意”。有關部門根據吳洪明的批示，陸續為該項目減免了本應征收的相關規費計人民幣399.8 萬余元 [9] 。

三、行政決策法治化不足的原因

1. 行政決策主體法治意識不強

根據我國憲法規定，我國所有的權力都屬于人民，人民行使權力的機關是人民代表大會及其常務委員會，政府的行政官員只是人民的公仆，作為行政決策主體的行政官員應當以人民利益為重，依法行政。可是，由于我國的民主法治制度尚在建設過程中，行政官員的職位主要不是由人民群眾決定的，而是由上級黨委和政府的官員決定的。這種職位的決定源泉導致許多行政官員在運用權力的過程中，不是以人民利益為標尺，而是以上級黨委和政府的好惡為導向。上級黨委和政府在考核下級行政官員時，主要看經濟發展指標，看社會是否和諧穩定，往往對下級政府是否依法行政關注度不夠。只要某種措施能夠實現當地經濟的快速發展，又不引起社會的動蕩，行政官員就會采用，而不管這個措施是否合法。行政官員的這種功利主義的心態可以用四句話來概括：“搞定就是穩定，擺平就是水平，沒事就是本事，妥協就是和諧。”

實踐中，行政官員法律知識的缺乏將導致行政決策主體的法治意識缺乏。在我國當下，要成為行政官員，必須參加公務員考試，公務員考試的試題由行政職業能力測驗和申論兩部分組成，只有行政職業能力測驗的常識部分才有法律類的題目，20個左右，分值只有10分，占行政職業能力測驗部分的10%，占公務員考試總成績的5%。法律類題目的數量和分值占比過低，導致報考公務員的參加者無需花費大量的時間認真學習法律知識，通過公務員考試成為公務員的行政官員的法律知識儲備不足是一個常態。雖然國務院為了提高行政官員的行政執法水平，要求執法官員必須參加法律知識考試，合格才能獲得行政執法資格，有助于提高行政執法官員的法律知識水平，但并沒有要求行政決策主體也參加法律知識考試，合格才能進行行政決策。這種制度安排嚴重影響了行政決策主體的法律知識儲備。

西方學者通過實證分析認為，雖然擁有法律知識，但并不意味著該主體就不實施違法行為，也就說，知法犯法的人也存在，但是法律知識水平與行為人的守法程度是成正相關關系的 [10] 。也就是說，一個人的法律知識豐富，實施非法行為的可能性降低，一個國家擁有豐富法律知識的人越多，守法的人就越多，實施非法行為的人就會減少。行政決策主體法律知識的缺乏正是我國行政決策主體法治意識不強的原因。endprint

2. 行政決策輔助主體作用發揮不夠

在我國當前，輔助行政決策主體進行依法決策的主體主要有兩大類：一是各級政府及其部門的法制部門，二是政府及其部門聘請社會律師充任的政府法律顧問。這兩類主體在輔助行政決策主體進行依法決策方面作用發揮得都不夠。

各級政府及其部門的法制部門的作用發揮存在著法律知識和獨立性不夠的缺陷，導致其作用發揮不夠。當前各級政府及其部門的法制部門的工作人員的法律知識水平有缺陷。有些是法律專業畢業的學生，有些則不是，缺乏法律知識。即使是法律專業畢業的學生，大部分沒有通過律師資格考試或者司法資格考試。這種法律知識背景決定了各級政府及其部門的法制部門的工作人員，要想在行政決策過程中充分發揮作用，顯得力不從心。在實踐中，人們往往將法制部門視為次要部門，具體的業務部門才是重要部門，法制部門的這種輔助的配角地位導致其難以在行政決策中充分發揮作用。

各級政府及其部門聘請法律顧問也難以在行政決策中充分發揮作用。在實踐中，各級政府及其部門聘請法律顧問的主要目的是讓他們代理訴訟案件，往往將法律顧問作為救火隊員使用，而不是在行政決策過程中讓法律顧問參與決策，避免決策違法，引發訴法。因此，在實踐中，許多政府及其部門聘請的法律顧問經常自嘲地說：“顧問，顧問，雇而不問。”即使有些政府或者政府部門讓法律顧問參與行政決策，范圍也是非常有限的。同時，法律顧問作為兼職人員，也沒有時間和精力全程參與各種行政決策。即使參與了行政決策，法律顧問的意見能否被采納，取決于行政決策主體，法律顧問缺乏獨立性，也不能強制行政決策接受法律顧問的意見。

3. 行政決策程序不完善

我國當前還沒有出臺行政程序法，行政決策程序還缺乏法律依據。雖然如此，國務院的一些規范性文件和地方政府的一些規章或者規范性文件還是出臺了一些規范行政決策程序的規定，特別是出臺了規范重大行政決策程序的規定。但這些程序規定依然不完善：

一是專家咨詢程序存在缺陷。當前的一些重大事項行政決策程序規定，作出行政決策前，要聘請專家進行咨詢。可是，至于應當由誰來聘請專家，聘請什么專家，對專家提出的意見如何進行處理，則缺乏明確規定或者規定不合理，結果導致一個很不好的現象：專家咨詢變成了論證政策合理性的平臺。聘請專家的當事人是行政決策主體自己，聘請的專家都是贊同自己觀點的熟人，而持反對意見的人很難被聘請為專家，即使出現了持反對意見的專家，卻也是對這些專家的意見不予理睬和回應 [11]。

二是行政聽證程序存在缺陷。同樣，當前的一些重大事項行政決策程序規定，當行政決策涉及公眾切身利益時，在作出行政決策前，要舉行聽證會。可是，至于應當由誰來主持聽證會，允許什么人參加聽證會，對參加聽證的人提出的意見如何進行處理，則規定不合理或者缺乏明確規定，結果導致一個很不好的現象：聽證會變成了走過場。主持聽證會的主體往往是有直接利害關系的行政決策的承辦單位，而不是與行政決策沒有利害關系的其他主體。挑選參加聽證會的規則不透明，實踐中出現了聽證專業戶，而且從不反對政府草案提出的決策 [12]。對于參加聽證會的人提出的意見，不需要在公共媒體上公開，最多只是向參加聽證會的人反饋一下意見。

三是集體討論的會議程序有缺陷。雖然我國當前的重大行政決策從形式上由行政決策主體的領導班子成員集體討論決定，但是，由于會議程序有缺陷，集體討論有可能流于形式。原因在于，我國當前的行政決策主體中的書記相對于其他班子成員擁有優勢地位，如果在開會時，書記搶先發言，針對會議要討論的事項定下一個基調，其他成員就很難反對，而且，很難在原單位立足和開展工作。其他班子成員從個人利益角度出發，往往不會反對書記的決策意見，結果就是集體決策變成了一言堂。

4. 違法行政決策責任追究力度不夠

從法律的規定上來看，我國一直強調追究違法行政決策者的責任。1979年的刑法和1997年修訂后的刑法都明確規定，違法行政決策造成重大損失的，需要追究責任人的刑事責任。不夠成刑事責任的，可以根據公務員管理規定，追究行政責任。雖然有規定，但實踐中，追究責任的力度不夠。正因為如此，在社會上便流傳著“三拍”決策的不滿之言：“一拍腦袋做決定、二拍胸脯沒問題、三拍屁股溜大吉。”

另外，在追究責任的過程中，集體決策可以成為擋箭牌。2013年1月9日開始實行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理瀆職刑事案件適用法律若干問題的解釋（一）》規定：“以‘集體研究形式實施的瀆職犯罪，應當依照刑法分則第九章的規定追究國家機關負有責任的人員的刑事責任。對于具體執行人員，應當在綜合認定其行為性質、是否提出反對意見、危害結果大小等情節的基礎上決定是否追究刑事責任和應當判處的刑罰。”雖然這個司法解釋的規定為追究以集體研究形式作出違法決策的當事人的刑事責任提供了依據，但是在實踐中，這方面的案例還是很少見到。

四、加強行政決策法治化的對策

1. 大力增強行政決策主體法治意識

為了增強行政決策主體的法治意識，中央政府采取了一些措施。早在2004年，國務院就頒布了《關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》，該通知號召：“各級人民政府及其工作部門的領導干部要帶頭學習和掌握憲法、法律和法規的規定，不斷增強法律意識，提高法律素養，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理的各個環節，列入各級人民政府經濟社會發展的考核內容。要實行領導干部的學法制度，定期或者不定期對領導干部進行依法行政知識培訓。積極探索對領導干部任職前實行法律知識考試的制度。”到2008年，國務院發布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》，該決定提出：“市縣政府領導干部要帶頭學法，增強依法行政、依法辦事意識，自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。市縣政府要建立健全政府常務會議學法制度；建立健全專題法制講座制度，制訂年度法制講座計劃并組織實施；建立健全集中培訓制度，做到學法的計劃、內容、時間、人員、效果‘五落實。”“對擬任市縣政府及其部門領導職務的干部，在任職前考察時要考查其是否掌握相關法律知識以及依法行政情況，必要時還要對其進行相關法律知識測試，考查和測試結果應當作為任職的依據。”endprint

為了增強行政決策主體的法治意識，2014年10月，中共中央通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定建立了憲法宣誓制度：凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。告誡各級領導干部：“要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。”明確提出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，在相同條件下，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。對特權思想嚴重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調離領導崗位。”

本文認為，中央政府和中共中央在提高政府領導干部的法律知識水平方面，要求越來越具體、嚴格，有助于提高行政決策主體的法治意識。雖然如此，本文認為，除非將法律知識考試成績與職務晉升掛鉤，采用第三方主持的領導干部任職前法律知識考試制度，領導干部學法用法的制度才有可能真正落實，領導干部的法律知識水平才有可能大幅度地提升。

2. 充分發揮行政決策輔助主體的作用

在法治非常發達的美國，政府法律顧問人數非常多，以專職人員為主，聯邦政府的首席法律顧問是美國總檢察長，每個州的首席法律顧問是每個州的總檢察長，也可以聘請社會律師充任政府兼職法律顧問。美國政府法律顧問的地位具有一定的獨立性，認為政府法律顧問是公共利益的代表，而不僅僅只維護政府的利益 [13]。

為了充分發揮行政決策輔助主體的作用，本文認為有必要借鑒美國政府的以專職人員為主的政府法律顧問隊伍的模式，建立以專職人員為主，輔之以社會律師的政府法律顧問隊伍。當然，考慮到我國的總檢察長不屬于政府序列，而是與政府并列的法律監督機關，不可能充當政府的法律顧問，當前充當政府法律顧問的是各級政府及其部門的法治部門。遺憾的是，我國當前政府及其部門的法制部門組成人員的法律知識水平不足以擔任政府法律顧問。而且，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年12月發布的《關于完善國家統一法律職業資格制度的意見》規定，只要求政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復議、行政裁決的人員，應當取得國家統一法律職業資格，沒有要求從事法律法規起草的立法工作者必需取得國家統一的法律職業資格。本文認為，為了將政府及其部門的法制部門打造為政府法律顧問，有必要規定，政府及其部門的法制部門的工作人員都應當取得國家統一法律職業資格，少數內勤人員可以不要求取得國家統一法律職業資格，但應當是法律專業本科或者研究生畢業的學生。本文的這個建議與中共中央2014年10月通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求基本一致，決定提出要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”本文只是在決定的基礎上，進一步提出要提升政府法制部門工作人員的法律知識水平，讓他們能夠切實擔負起政府法律顧問工作。值得注意的是，當前各地在建立《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的政府法律顧問制度時有各種各樣的做法。有的是通過聘請社會律師建立政府法律顧問團；也有的是聘請政府法制部門的主要負責人或檢察院、法院、公證人員和社會律師建立政府法律顧問團；還有的是聘請社會律師和大學、社科院或者黨校的法學教授建立政府法律顧問團。

為了充分發揮行政決策輔助主體的作用，本文認為，還應當保證政府法律顧問的相對獨立地位，應當明確規定，政府法律顧問不是僅僅只維護政府的利益，而是維護社會公共利益的代表。同時，政府法律顧問提出的法律意見應當存檔備查，行政決策主體不同意政府法律顧問的意見時，應當說明理由。

3. 有效地完善行政決策程序

中共中央2014年10月通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》原則上規定了重大行政決策法定程序：公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。從原則上來講這5個程序組成重大行政決策程序沒有問題，問題是要有細則規定，確保群眾、專家和領導集體的意見能夠體現在決策過程中，確保決策合法、合理。為了實現這個目標，本文認為應當完善專家咨詢程序、行政聽證程序和集體討論的會議程序。

一是完善專家咨詢程序。為了保持專家的中立地位，應當由行政決策輔助主體，而不能由行政決策承辦單位或者行政決策主體自己來聘請專家；為了讓各種不同的意見都得到反映，聘請的專家應當能夠反映不同意見，而且不同意見的人數應當大致相當；為了讓專家的意見得到重視，發揮作用，每個專家的意見都應當詳細記載，由專家簽字確認，并以書面形式向專家反饋意見是否被采納及其詳細理由。

二是完善行政聽證程序。為了防止聽證主持人的偏見影響聽證的中立性，聽證會應當由行政監督部門或者紀委來主持；為了讓群眾的意見得到充分反映，與聽證事項有利害關系的、素質高、能力強，能夠有效表達意見的當事人應當優先參加聽證會，參加聽證會的當事人應當能夠代表不同的利益群體；為了讓群眾的意見得到重視，發揮作用，每個群眾的意見都應當詳細記載，并由群眾簽字確認，而且要通過公共媒體公布群眾在聽證會上的意見，并以書面形式向聽證群眾反饋意見是否被采納及其詳細理由。

三是完善集體討論的會議程序。為了防止書記或者政府首長開會時一言堂，可以考慮采用安徽省的規定。安徽省人民政府2014年10月17日發布的《關于進一步規范政府系統重大事項決策行為的意見》規定：“討論重大決策事項，會議組成人員應當充分發表意見，對決策方案明確表態，主要領導應當末位發表意見，不得在其他與會人員表態前發表傾向性意見。主要領導擬作出的決定與多數人意見不一致的，應當說明理由，意見分歧仍較大的，除緊急事項外，暫緩作出決定。”除此之外，參加會議的每個人都需要對決策事項明確表明自己的態度和說明理由，由會議記錄人進行詳細記載，參加會議的每個人簽字確認。endprint

4.加大違法行政決策責任的追究力度

中共中央2014年10月通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對違法行政決策責任追究作出了原則性規定：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策，但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”

本文認為，要落實《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規定的重大決策終身責任追究制度，加大違法行政決策責任的追究力度，需要修改我國刑法關于追訴期限的起算規定。我國《刑法》第89條第1款規定：“追訴期限從犯罪之日起計算；犯罪行為有連續或者繼續狀態的，從犯罪行為終了之日起計算。”據此規定，當一個行政首長非法決策后，如果調離了原崗位若干年以后，案發時違法作出決策的行政首長的追訴期就有可能超過了，則無法追究其刑事責任。例如，1989年8月，時任重慶市副市長的秦昌典和市經委主任王式惠既不采納權威咨詢公司的意見，也不向市委市政府匯報，擅自決定引進美國某公司的液晶顯示器生產線。1990年12月到1993年4月，他們三次到美國考察，在發現美國公司沒有按邀請時的承諾提供考察對象的情況下，卻沒有提出異議，致使考察團沒有看到關鍵設備，而是看了一條沒有運作的不完整的試運線就草率拍板，造成重慶華蜀集團支付626萬美元購買該設備的事實。1995年9月重慶市終止引進此項目。法院認為，對王式惠玩忽職守犯罪行為的追訴，應以王式惠對液晶顯示器項目負有職責和義務結束的日期即1993年6月為準算起，對其立案偵查的時間為2000年5月，已超過五年的追訴時效期，故依法不追究其刑事責任[14]。如果按照決策當事人不承擔職責之日起開始計算追訴期限，一些人將會因為追訴期限超過而不用承擔責任，重大決策終身責任追究制度將無法落實。為了落實重大決策終身責任追究制度，需要規定違法重大決策刑事責任不受追訴期限的限制。

在完善集體討論的會議程序的背景下，應當根據會議記錄追究以集體形式作出違法決策的當事人的刑事責任。不能因為人數眾多，怕領導班子一鍋端影響工作，而放過一些負有次要責任的領導干部。

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[14]佚 名.造成國家重大經濟損失 重慶原副市長

秦昌典被判刑[C].http：//news.sohu.com/72/21/

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[責任編輯：彭 亮，任 環]endprint