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（1.北京物資學院，北京市101149；2.天津市長蘆鹽業總公司，天津市300201；3.安徽省鹽業總公司，安徽合肥230011）

摘要：食鹽具有公益性和商品性雙重屬性。從目前所實行的食鹽專營制度來看，應主要從社會效益和經濟效益兩方面對其評價，并正視專營體制所存在的問題。我國食鹽流通管理體制改革的方向是推進產銷聯合組建集團，化解產銷矛盾，提高產業集中度；改革的階段性目標是建立寡頭壟斷食鹽市場；最終目標是實現市場競爭力強、產業集中度高、監管體系完善、食鹽供給安全。改革的主要內容是組建產銷融合的食鹽生產經營主體，由政府或相關部門出臺食鹽行業兼并重組的實施方案，采取行政手段和經濟手段相結合的方式，在全國組建產銷一體的大型鹽業集團，可以先組建各省（市、自治區）的鹽業集團公司，再組建跨省的區域鹽業集團公司。

關鍵詞：食鹽專營；流通管理體制；生產經營主體；產銷融合

食鹽專營在我國有悠久的歷史，最早始于春秋時的齊國，齊桓公時的管仲被認為是我國食鹽專賣政策的創始人。以后各朝代主要基于稅收和控制資源之目的，多采取食鹽流通專營管理體制。新中國成立后，鹽稅在我國財政收入中的比重明顯降低，1950年只占到5.49%，到2006年更是低至0.04%；[1]如果按照每噸25元的最高鹽稅征收額計算，2013年鹽稅收入還不到國家稅收的0.02%。[2]但政府非常重視對食鹽經營的管理，特別是進入20世紀90年代，國務院于1990年3月2日頒布了《中華人民共和國鹽業管理條例》，確定了食用鹽、國家儲備鹽由國家實行統一分配調撥，食鹽的批發業務由各級鹽業公司統一經營。1994 年10月，國務院頒布了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》，明確了為消除碘缺乏危害，采取長期供應加碘食鹽為主的綜合防治措施。為了迅速有效地實施這一方案，國務院1994年決定實行食鹽專營政策。1996年5月國務院發布了《食鹽專營辦法》，明確將食鹽生產和運銷歸入專營。三部行政法規的出臺，明確了國家對食鹽實行專營管理體制，但專營的目的不再是增加財政收入，而是為了保證（特別是邊遠地區）供應和價格穩定，確保食鹽普遍加碘。2014年4月12日中華人民共和國國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）發布第10號令，決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，但《食鹽專營辦法》仍然有效，因此，廢止《食鹽專營許可證管理辦法》對目前食鹽專營體制沒有實質性改變。

一、文獻綜述

隨著我國市場經濟體制的建立，特別是黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，食鹽流通管理體制改革的呼聲越來越高。改革的焦點集中在兩個方面：從社會層面看主要是認為食鹽專營造成了壟斷，并由此產生了諸多弊端，要求進行食鹽流通管理體制改革；食鹽行業內部主要是部分食鹽生產企業認為食鹽出廠價格偏低，與經銷企業之間利益分配不合理，要求解決產銷之間的利益矛盾。從目前關于食鹽管理體制改革的研究情況看，觀點各不相同，但主要可以歸納為三種：一種觀點認為，當前的食鹽專營制度在市場經濟條件下雖然暴露出許多弊端，但是基于我國的特殊國情和食鹽加碘對全民健康的重要作用，目前取消專營還不具備條件，認為取消食鹽專營起碼應具備三個基本條件：成熟的經營主體，成熟的消費者群體，有效的市場管理。從這三方面看，我國近期取消食鹽專營的條件尚不具備，專營能最大程度地保證人民群眾的食鹽安全，在保證碘鹽供應和應對突發事件中發揮著重要作用。[3]只有把食鹽作為特殊商品來進行國家專營，才能最大限度地保證人民群眾的食用鹽安全。[4]另一種觀點與此截然相反，認為食鹽加碘不等于食鹽專營。食鹽加碘是為了保障公共健康的一項重要舉措，應當繼續堅持，但有比壟斷更為有效的選擇，就是取消專營，以法律規定制鹽企業加碘的義務，食鹽以競爭方式向市場供給，通過政府的質檢、衛生和工商部門以及消費者對碘鹽供應進行直接監督。[5]盡管在食鹽專營體制下，我國碘鹽覆蓋率達到了90%以上的較高水平，但從各國實踐看，并不是只有專營體制才能使碘鹽覆蓋率達到這一水平。目前，世界上碘鹽覆蓋率達到90%以上的國家大約有30多個，如智利、巴西、阿根廷、墨西哥、加拿大、保加利亞、波蘭、伊朗等，絕大多數采用的是立法或總統令強制加碘的方式，只有中國、土耳其和奧地利等少數幾個國家采用食鹽專營體制。[6]第三種觀點介于前兩種觀點之間，既要堅持改革的市場化方向，又要循序漸進。一是認為在我國大部分地區可以取消食鹽專營制度，放開鹽業生產經營，至于貧困地區的碘鹽流通營銷，暫時還不具備市場化的客觀條件，[7]在可以實行市場化的地區，鹽業經營采取特許投標制度，規定參與投標企業所應具備的各種軟件和硬件實力，且要面向全國的各種所有制形式的市場主體，凡符合競標條件的制鹽企業、鹽業公司和其他業外廠商，皆可參與食鹽經營特許權競爭，以保證競標階段的充分競爭；[8]二是主張效仿美國鹽業流通模式，我國鹽業應該朝著產銷合一、寡頭壟斷的方向發展，提高鹽業協會的作用，加強鹽產品用途和品種的開發，強化企業內部管理，提升企業軟實力。[9]

針對專家學者的觀點，筆者于2014年3-12月與課題組其他成員一起赴安徽、江蘇、青海、廣東、云南等地的食鹽生產企業和經銷企業進行調研，并與一線的生產經營者進行座談研討，獲得了大量一手資料，從中發現我國食鹽流通體制改革不會一蹴而就，雖然繼續專營與發揮“市場在資源配置中起決定性作用”相悖，但也不能簡單地為“市場化”而市場化，需要充分考慮我國鹽業發展的現實情況、食鹽穩定供應、產業安全、改革成本等因素，借鑒發達國家食鹽流通管理體制改革的經驗，化解產銷矛盾，推進產銷聯合組建集團，培育成熟的市場經營主體。

二、我國鹽業基本情況及食鹽流通管理體制

我國鹽業總體上呈現產銷分立、產能過剩、管理多元、集中度低的特點。2013年我國制鹽產能9700萬噸，產量8600萬噸，產能、產量均居世界第一位。我國制鹽企業298家，其中獲得食鹽定點資格的有98家，但各類制鹽生產主體達2000多個，呈現散、小、弱、亂的局面。在食鹽流通上，按照行政區域設立的各級鹽業公司享有食鹽的批發專營權。省、市、縣三級形成的食鹽批發主體2222家，絕大多數屬于獨立法人。從省級批發企業來看，有2/3的企業實行政企合一。①

全國鹽的消費按用途劃分為三個部分：一是兩堿化工用鹽，約占82%，實行市場化經營；二是食鹽，約占11%，實行專營管理；三是小工業用鹽及其他，約占7%。各地管理制度不統一，有些地區由各地鹽業公司根據地方鹽業法規統一組織供應，有些地區實行市場化運作。由于占鹽業主體地位的工業鹽已經市場化，只有食鹽由政府管制，實行專營，所以本文所探討的主要是食鹽流通管理體制改革。

我國對食鹽流通實行專營制度，但在管理體制上食鹽專營與煙草專賣是不同的。在煙草專賣制度下，煙草行業自上而下建立了“行業集中統一和垂直領導”的管理體系，食鹽行業沒有建立起完全垂直管理的體系，而是實行行業歸口管理。在中央層面，工業和信息化部消費品工業司擬訂食鹽的生產計劃，承擔鹽業和國家儲備鹽行政管理工作。全國31個省（市、自治區）（不包括港澳臺，下同）的鹽業管理機構不直接歸國家鹽業主管部門垂直管理，其編制、人員及經費均歸當地政府部門管理，僅在業務上接受國家鹽業主管部門的指導，而且各地鹽務管理局的歸口單位也不一致，有的歸發改委，有的歸經貿委、商業、輕工、供銷等部門。各地區（省、市、自治區）內，管理體系分為三種情況：一是垂直管理（如山西省）；二是省（市、自治區）鹽業公司對所在地市、縣公司部分垂直管理，部分分散管理（如北京市）；三是分散管理（如遼寧省）。

目前全國31個省級行政區域共有32個省級鹽業公司，其中河北省實行產銷管理分設（河北省鹽務局與河北省鹽業公司一套人馬、兩個牌子，負責河北省制鹽行業的管理及行政執法；河北鹽業專營有限公司負責本省食鹽專營業務，并設有河北省供銷社鹽業管理辦公室負責銷區鹽政執法），其余30個省級鹽業、鹽政管理職能政企分設的有8個，分別是北京、天津、云南、遼寧、青海、福建、山西、西藏；正在實行分離、尚未完全到位的省有3個，分別是黑龍江、吉林、江西；其余19個省均為政企合一，即鹽業公司和鹽務管理局是“一個機構、兩個牌子”，多數實行內部部門分設、職責分開。在鹽業執法方面，按照《中華人民共和國鹽業管理條例》，鹽業行政主管部門負責鹽業執法工作，執法人員絕大多數是各級鹽業公司職工。同時，食品藥品監督管理部門、工商行政管理部門、質量監督檢驗檢疫部門、衛生部門及公安部門等也在各自的職責范圍內，承擔著鹽業管理職能。目前，各級鹽業公司對碘鹽的食鹽計劃完成率、碘鹽覆蓋率、合格碘鹽使用率（即“三率”）負有直接責任。

我國的食鹽產供銷體系由生產企業、批發專營企業和零售網點組成。按照現行食鹽專營制度規定，碘鹽只能由食鹽定點生產企業生產，鹽業公司負責本區域食鹽計劃的組織落實及銷售供應（見表1）。

食鹽與其他普通商品不同，具有公益性和商品性雙重屬性。從目前所實行的食鹽專營制度來看，從社會效益和經濟效益兩方面更能客觀評價我國的食鹽流通管理體制。當然，也要正視專營體制所出現的問題。

食鹽專營制度下，我國經濟、安全地實現了消除碘缺乏病的階段性目標，由于食鹽保持較低的價格以及對鹽業領域強有力的管理，有效抑制了私鹽泛濫，對老少邊窮地區也保證了以統一的價格供應食鹽，且沒有發生明顯的供不應求等情況。從歷史規律看，我國每隔3～5年就會發生一次全國性的大面積食鹽搶購風，局部的食鹽搶購基本年年發生。特別是2011年日本發生核泄露危機后，一些地區食鹽被搶購，鹽價暴漲，多地食鹽脫銷。在此情況下，各地鹽業企業緊急啟動應急機制，確保了食鹽價格穩定和充足供應。在食鹽專營制度下，各級鹽業生產和流通機構確保了國有資產的保值增值，解決了大量人員的就業問題，鹽行業得到了快速發展，鹽產量躍居世界第一，效益不斷提高。

我國通過建立食鹽專營制度，在沒增加任何經濟投入情況下，經濟有效地實現了全國居民補碘需求。以2012年為例，人均在食鹽上的消費支出約為13元，每月1元多，占人均可支配收入的0.0266%～0.0355%，[10]吃鹽成本在人們日常消費中所占比重微不足道。在專營制度下，食鹽批發價格和零售價格實行政府定價，在保證供需關系穩定的前提下，為國家貢獻了一定的稅收。在專營制度下，政企合一，市場監管費用也主要由鹽業公司承擔，減輕了財政負擔。

毋庸諱言，在專營體制下，各級鹽業公司承擔著保證碘鹽供應的政治任務，又肩負著資產保值增值、實現利潤的經濟責任，同時還要履行市場監管的行政職責。政企不分導致經營行為不規范、角色定位不清晰，容易出現利用政治或行政職能為經濟職能服務的傾向，也容易導致專營范圍擴大化。在食鹽專賣體制下，制鹽企業生產的食鹽必須通過與自己有購銷計劃的鹽業公司才能銷售，這就造成了工商利潤如何分配的問題，也使得負責運銷的鹽業公司處于買方壟斷的地位。產銷分離的制度設計是產銷矛盾產生的根源，食鹽生產企業不能直接進入市場從而缺乏自主創新的積極性，經營范圍的限制導致區域分割，食鹽批發企業發展沒有突破地域界限，沒有在區域范圍內或全國范圍內成為具有一定競爭實力的市場主體，經受市場沖擊能力弱，經營效率較低。

三、市場化改革的利弊分析及各國實踐

針對食鹽專營中出現的問題，有些人主張把食鹽同其他食品的生產經營一樣完全市場化。這需要認真分析食鹽流通完全市場化可能產生的利弊，以此為出發點，確定我國食鹽流通管理體制改革的思路。

通過市場化改革，可以解決食鹽專營體制存在的一些弊端，如政企不分、市場割據、缺乏競爭、產品不豐富、流通效率低、產銷利益不均衡和專營擴大化等。與此同時，也有利于鹽業公司樹立積極推動改革的良好形象，可以在改革中通過產銷一體化的集團化資產重組，消化鹽業企業歷史包袱，如企業冗員等問題。如果將食鹽生產經營企業確定為國有公益性企業，有利于促進食鹽企業進一步發展。

一是當前的食鹽經營主體不成熟，市場化改革面臨生存之憂。我國的食鹽批發企業業務經營單一，長期服務于專營體制，完全市場化后，現存的食鹽批發體系很可能不復存在，再加上流通效率不高，食鹽批發企業會陷入生存之憂。二是碘鹽普及率可能下降。食鹽生產經營單位若經縣級以上行政許可，必將造成食鹽生產經營主體過多過濫，碘鹽生產源頭難以監管，可能造成無碘鹽對碘鹽的沖擊，特別是邊遠地區和農村地區的碘鹽供應難以保障。三是市場監管的難度加大，食鹽安全受到威脅。鹽政職能移交后，政府將承擔鹽業市場監管職責，其監管精力難以與專業鹽政隊伍相提并論。在流通主體眾多的情況下，監管難度更大，如果私鹽泛濫，食鹽質量無法保證，可能與全民海外購奶粉一樣，出現海外買鹽的現象。四是產業安全可能受到外資的威脅。許多跨國集團和資本對中國鹽業（特別是食鹽市場）覬覦已久，一直在關注其改革情況。在市場化過程中，如果外資企業大量進入，將會影響到我國鹽產業安全。具體表現在在市場化初期，為了爭奪市場份額，可能會出現暫時的食鹽價格降低，但一旦形成壟斷，就會出現壟斷高價，減少甚至斷絕基礎碘鹽的供應。五是國家需要付出一定的改革成本。包括關停并轉的鹽業企業的轉型及人員安置等方面的支出，鹽政管理支出也將由過去主要由鹽業公司承擔完全轉為由政府承擔。如果因改革引起鹽行業不穩定等，可能會支付更多的成本。

發達國家的食鹽管理體制改革有的走過了上百年的歷程，如美國制鹽的集團化生產始于19世紀80年代早期；日本自1905年開始實施專賣制度，前后共用了23年時間才完成市場化改革，其中的經驗值得我們借鑒。

早在1949年，日本大藏省內設立由學者、鹽業生產者和公社職員組成的專賣事業審議會，代表消費者和業界向大藏省提供關于專賣事業的政策建議。1982年，隸屬于日本首相的臨時行政改革推進審議會，首次提出廢除鹽業專賣制度，1988年再次建議取消鹽業專賣制度，并提出諸多方向性建議。隨后，經過大藏省的鹽業小委會近7年的審議，于1995年正式提出《關于日本鹽業的改革問題》，把咨詢意見書提交給議會并獲得通過。[11]1996年，日本議會審議通過《鹽事業法》，確定于1997年4月1日廢除鹽業專賣制度，并規定了5年改革過渡期。但在實施過程中，為應對來自國外（特別是中國）的出口鹽的競爭壓力，日本政府決定設立3年結構改革期，過渡期用了8年時間，才于2005年徹底完成市場化改革。

為確保鹽業專賣制度改革的順利實施，日本政府于1996年出資設立鹽事業中心（公益法人），代表政府行使管理職權，會長由政府任命，主要負責生活用鹽的平價供給（價格需報大藏省審批），鹽的國家儲備，有關鹽的制造、進口和流通方面的信息收集、整理、研究和公布，對制鹽企業的指導等。[12]國家投資成立鹽事業中心，意味著日本政府對鹽業的管制并沒有結束，只是以一種新的管制制度取代時過境遷的專賣制度而已。

世界鹽業發達國家和地區基本上集中于經濟自由化程度較高的歐美地區，沒有食鹽專營政策，鹽產品市場自由競爭。鹽業企業大都產銷合一，組建跨國集團實現壟斷經營（經濟壟斷）。例如歐美大多數鹽化工企業都自辦鹽場，實行鹽堿聯合，鹽作為中間產品直接供應堿廠，取消了中間環節，降低了生產成本，提高了產品在國際市場的競爭能力。其他如土耳其、瑞士、緬甸等國由政府設立專門機構或指定機構，對鹽的生產、銷售進行統一管理、國家定價，而奧地利、意大利則實行具有專營或專賣性質的壟斷性產銷制度。[13]

美國、日本都是數家大企業寡頭占據市場的格局。美國原鹽年產量約為4600萬噸，由6家公司控制。日本本土建立了6家海水制鹽工廠，分屬于4家公司，進口業務也基本由2～3家大公司壟斷。澳大利亞原鹽的年總產量約為1400萬噸，主要由不足10家公司來壟斷競爭。法國南方鹽業公司幾乎獨家主宰全國鹽業市場。由此可見，西方發達國家經過鹽業體制改革和產業組織的整合，產業集中度較高，規模經濟效益顯著。在我國，中國鹽業總公司是行業內最大的企業，食鹽市場占有率也僅在16%左右。

四、我國食鹽流通管理體制改革的目標和思路

根據我國食鹽管理體制改革的實際及借鑒發達國家改革經驗可以看出，推進產銷聯合組建集團，化解產銷矛盾，提高產業集中度是我國食鹽流通管理體制改革的根本出路。

我國實行的食鹽專營屬于完全壟斷市場組織形態，在提高碘的普及率等方面發揮過重要作用，但隨著經濟社會發展環境的變化，食鹽專營的弊端逐漸顯現，需要建立新的市場組織形態。按市場競爭形態劃分，食鹽市場更接近于寡頭壟斷市場，且為純粹寡頭壟斷市場。因為食鹽產品總體看差別較小（在我國基礎碘鹽的比例占到90%左右），從美國、日本等發達國家具體情況看，最終均形成了產銷合一、寡頭壟斷的市場組織形態。從撒切爾夫人在20世紀90年代初進行的英國電力體制改革的情況看，到2011年，在改革初期進行破碎式結構拆分的電力行業結構也重新出現了一體化并購趨勢，廠網徹底分開初期產生的12家供電企業逐漸整合為6家同時擁有發電、配電、售電或發電、售電一體化集團公司，市場份額占88%左右。[14]從中可以看出，與英國電力行業類似的我國食鹽流通體制改革的階段性目標應是形成寡頭壟斷的市場組織形態。

（2）最終目標是市場競爭力強、產業集中度高、監管體系完善、食鹽供給安全

通過組建鹽業集團等改革措施，消除阻礙鹽業科學發展的體制性因素，實現產銷融合、適度競爭、碘鹽供給科學合理、鹽業產品豐富多樣、市場監管嚴格高效，滿足經濟社會發展的各類用鹽需求，實現社會效益和經濟效益統一。充分發揮市場和政府作用，保證食鹽產業安全和產品質量安全，建立統一開放、競爭有序的市場體系。

在食鹽流通管理體制改革中，結合食鹽行業和食鹽產品本身的特點，按照市場和政府的關系，改革重點要解決兩個核心問題。一是嚴格準入，加強政府監管；二是加快培育適應市場競爭的食鹽經營主體。據此，通過國內外比較借鑒，改革的基本方案應是“適度有序競爭”，即堅持市場導向，通過政府強制干預的手段，快速推動現有產銷主體的融合，形成跨區域產銷一體的大型鹽業集團，建立市場化的食鹽供給機制和適度有序競爭的食鹽市場格局。此方案的主要優點是符合市場化改革方向，產業組織可以得到快速優化，產銷利益兼顧，避免無序競爭，形成有序競爭，在政府嚴格監管下食鹽供應安全和碘鹽普及基本能得到保障。但是，需要政府強制干預，這也體現了食鹽產品的特殊性和公益性。

改革方案的主要內容是組建產銷融合的食鹽生產經營主體。由政府或相關部門出臺鹽行業兼并重組的實施方案，采取行政手段和經濟手段相結合的方式，組建產銷一體的大型鹽業集團，即以生產企業與批發企業聯合重組的方式進入市場，可以是批發企業聯合生產企業，也可以是生產企業聯合批發企業。

要實現上述改革目標，基于鹽業基本情況，先要解決現行體制中迫切需要解決的問題，消除現行體制中不適應社會主義市場經濟的因素，釋放企業活力，培育成熟經營主體，在此基礎上逐步推動食鹽市場化，最終發揮市場在資源配置中的決定性作用。因此，改革應積極穩妥，分步實施。總體上考慮，可以有一個3～5年的過渡期，采取“三步走”的方式。

第一步（用1～2年時間），消除現有體制中不合理因素，解決突出矛盾，為培育成熟市場經營主體打下基礎。具體舉措是：（1）政企分開。實現監管與經營的分離，人隨事走，鹽政管理隊伍移交政府部門。（2）縮減專營范圍。清理各地對小工業用鹽管制的地方法規，取消各類限制，放開小工業鹽及鹽產品市場和價格。根據各地實際情況，逐步放開畜牧用鹽、腸衣鹽和漁鹽的限制，實現生產企業與用戶直接見面。（3）取消計劃管理。不再按指令性計劃進行食鹽的生產與分配調撥，采用產銷銜接的方式實現食鹽市場供求平衡。（4）放松價格管制。放開國家層面對食鹽價格的管制，繼續保留省級價格管理部門對食鹽零售價格的管理。（5）維持批發許可和定點生產。凍結食鹽定點生產許可證和食鹽批發許可證的發放，不再新增食鹽定點生產企業和食鹽批發企業。（6）建立食鹽儲備和原碘儲備。（7）加強行業標準化體系建設，研究食鹽封閉供應鏈管理體系。（8）研究建設全國食鹽流通與監管信息平臺。（9）食鹽經營企業加快推進內部改革，各省（市、自治區）組建鹽業集團且在本省內實現產銷融合。

第二步（用2～3年時間），推動行業兼并重組，組建大型產銷一體化鹽業企業集團。具體措施是：（1）國家和地方政府出臺《食鹽企業準入標準》，并設定達標期限。準入標準以產銷規模、技術裝備水平、環境條件控制、質量安全保障、儲備經營能力等為指標。對銷區市場超過幾個省（市、自治區）、食鹽產量超過一定規模的企業許可全國經營，達不到此標準的可在原有區域經營。如果在過渡期內仍然達不到規模標準的，則要退出食鹽經營領域。（2）國家出臺《食鹽企業兼并重組工作方案》。在全國組建幾家跨區域經營的食鹽企業。（3）完成全國食鹽儲備點的布局和建設，建立基礎碘鹽儲備體系，設置鹽事業中心。（4）形成邊遠缺碘地區碘鹽補貼機制。

第三步（第一、二步工作完成以后），行業準入，許可經營，市場起決定性作用。具體措施是：（1）對食鹽經營進行許可管理。只要滿足準入標準就可以獲得進入市場資格。（2）建立基本碘鹽保障制度。國家確定基本碘鹽品種，實行政府指導價，并將此作為食鹽政府儲備品種和政府實行邊遠地區補貼的基本產品。（3）食鹽儲備和原碘儲備體系形成。（4）邊遠貧困地區碘鹽供應補貼政策到位，實現全覆蓋。（5）政府相關部門依據《食品安全法》對食鹽進行綜合監管。（6）企業依據《食品安全法》和《食鹽許可經營辦法》進行食鹽的市場化經營，接受行政監管，承擔相應的社會責任。

五、組建鹽業企業集團的方案

我國鹽業體制改革的核心問題是培育成熟的市場經營主體，加快鹽業企業優化重組、組建產銷融合的鹽業企業集團是培育成熟的市場經營主體的前提和基礎。鹽業實現產銷融合組建集團公司，具體分兩步走：先組建各省（市、自治區）的鹽業集團公司，再組建跨省的區域鹽業集團公司。

1.各省（市、自治區）組建鹽業企業集團且在本省內實現產銷融合

按照《中華人民共和國公司法》及國家有關建立現代企業制度的法律、法規精神，借鑒我國其他行業組建大型集團公司的經驗以及個別省市組建鹽業集團公司的經驗，結合我國鹽業發展實際，實行省級鹽業公司與市縣鹽業公司聯合、省級鹽業公司與本省食鹽生產企業聯合，即通過省政府授權設立的集團公司擁有省內有關鹽業銷售及生產企業國有資產的形式，在國有資產劃轉的基礎上，組建集團公司，對非國有鹽業企業可以采取收購等方式。組建的鹽業集團公司為國有獨資性質的、經省政府授權的國有資產投資主體，具體承擔貫徹落實省委、省政府有關經濟發展的各項方針、政策及規定。集團公司集資本運營和生產經營于一體，控股經營本省境內的國有鹽業公司、食鹽生產企業等單位的存量及增量國有資產，建立現代企業制度的基本架構。將加入集團的鹽業銷售及生產企業按照不同情況，結合各企業實際，分別改組為集團公司的全資、控股子公司或分公司。

產銷融合主要是指集團公司與所屬公司的關系。如果省集團公司的下屬公司是其分公司，則各企業人員工資、利潤統一核算，統一分配，較有利于解決產銷企業之間利潤分配失衡問題；如果集團公司所屬公司是其子公司，則食鹽生產企業與銷售企業之間的利潤分配只能采取調整購銷價格的方式，即銷售企業適當提高食鹽的購進價格，從而把部分利潤讓渡給生產企業；同樣，對于產銷不平衡省（市、自治區）的鹽業企業集團，需要與外地食鹽生產經營企業之間產生購銷關系。食鹽生產企業與銷售企業之間的利潤分配只能采取調整購銷價格的方式。

（3）無食鹽生產企業的省（市、自治區）鹽業企業集團的組建

我國個別省（市、自治區）如貴州等無食鹽生產企業，只能以本省（市、自治區）各級鹽業銷售（批發）企業為主體組建鹽業企業集團，為第二步改革即組建跨省（市、自治區）區域鹽業集團做準備。

各省（市、自治區）集團公司成立后，在條件成熟的基礎上，由省市縣政府部門對未進入集團的鹽業銷售及生產企業進行分類指導、分步協調。對鹽業資源接近枯竭或鹽種、鹽質低劣的生產企業，可組織轉產、二次創業；對資產結構不良或資不抵債，但鹽業資源尚可使用的生產企業，探索實行破產兼并、收購兼并或吸收合并等方式來進行資產重組，從而使集團公司通過改組、改造、改革和加強企業管理來實現低成本擴張。與此同時，集團公司還將通過投資控股、參股等模式與非鹽企業進行聯合，構建“一業為主，多種經營”的集團公司，即讓這類企業再加入到集團公司中來。對于未進入集團的鹽業生產銷售企業人員，除組織轉業經營、二次創業外，還可以通過集團公司進行的“多種經營”吸納就業，且在用工方面優先考慮。

原云南省鹽業體制與全國其他省區一樣實行產銷分離，食鹽生產企業生產的食鹽統一交由云南鹽業公司負責銷售。1996年，云南省鹽業總公司和昆明鹽礦決定通過要素的整合以吸收合并的方式進行重組。1997年，云南省鹽業總公司完成對昆明鹽礦的兼并，實現了公司規模、實力的低成本擴張，使云南鹽行業在全國率先實現產銷合一。2003年云南實施化工行業整合，省鹽業總公司整合重組為云南鹽化股份有限公司。

云南鹽化股份有限公司有4個食鹽生產企業和遍布全省的15個營銷分公司、21個碘鹽配送中心，承擔著普及合格碘鹽、消除碘缺乏危害的職責。公司實行產銷一體、統一核算，人事制度、勞動用工和薪酬分配制度均由公司統一制定，所屬的生產經營企業只是總公司的一個“車間”，較好地解決了產銷之間的矛盾。截至2014年底，公司共有職工4100人，其中食鹽銷售人員480人，人均年銷售食鹽600多噸，實現了勞動生產率的快速提升。云南鹽化股份有限公司的成功運作，為其他省（市、自治區）組建企業集團積累了經驗。

在各省（市、自治區）組建鹽業集團的基礎上，以各省（市、自治區）的鹽業集團為主體，在全國范圍內組建幾個跨區域的鹽業集團公司（有限責任公司）。通過國務院授權，劃轉省（市、自治區）鹽業集團企業資產歸新組建的跨省區域鹽業集團所有，這時的鹽業集團公司升格為中央企業（以下簡稱“央企”）。新組建的鹽業集團公司以國有資本為主，適當吸納其他社會資本參股，從而解決國家獨家專營問題。區域鹽業集團公司所屬省（市、自治區）的鹽業集團作為區域鹽業集團的子公司或分公司，建立現代企業（集團）管理體制。

六、區域鹽業集團的組建方案

區域鹽業集團的形成，一是依靠市場競爭，使各省（市、自治區）鹽業企業集團在自愿基礎上通過競爭分化組合、優勝劣汰形成，這個過程長短和最終的市場結構不太可控和難以預料；二是依靠行政力量進行規劃和撮合，可以在短期內組建理想數量的區域鹽業集團。考慮到食鹽流通體制改革的緊迫性，第二種做法在短期內更可行。根據考慮因素的不同，區域鹽業集團的組建方案也不盡相同。

食鹽是笨重物資，物流成本在食鹽價格中占較大比重，因此，考慮各省（市、自治區）鹽業集團企業之間的距離，從全國范圍看，假設組建10個鹽業集團，使每個集團內部總的運輸距離最短，無疑是經濟合理的。因此，這里采用多重心法確定每個鹽業集團公司各自的成員構成。

多重心法基本原理是把相互間距離最近的點組成起來形成群落，找出各群落的重心位置，然后按單一倉庫選址重心法求出各群落中的全部點到它們所在群落重心的總運輸成本，最后把各群落的總運輸成本匯總，最優解是使所有這些成本之和最小的解，即：

采用多重心法確定10個區域鹽業集團各自的成員構成以及各鹽業集團公司儲備倉庫的最佳選址，需要滿足以下假設：

④沒有區分在不同地點建設倉庫所需的資本成本以及與在不同地點經營有關的其他成本的差別，而只是計算運輸成本；

本方案作為區域鹽業集團組建方案的備選方案之一，旨在將我國31個省（市、自治區）的鹽業公司進行分組，組建10個區域鹽業集團公司，并求解適合建立儲備倉庫（儲備分撥中心）的候選地。

本部分以各省（市、自治區）會城市經緯度作為銷售地坐標，以2013年食鹽銷量作為運輸需求量，采用Logware（Selected Computer Programs for Logistical Planning，物流規劃可選用計算機程序）軟件，進行多重心選址，選址結果如表2所示。

中國鹽業總公司是我國鹽行業的龍頭企業，是唯一央企和全國食鹽專營生產經營主體，也是唯一一家跨行政區域布局的鹽業企業。2013年成立中國鹽業股份有限公司，擁有多家全資、控股子公司，從擁有的食鹽產銷情況（見表3）看，已是一個產銷一體化的區域鹽業集團，集團內部各企業之間獨立核算，食鹽生產企業與銷售企業之間的利潤分配主要是采取調整購銷價格的方式進行。如果在全國范圍內打破區域限制重新組建區域鹽業集團，可能會有三種情況：

第一種情況：維持現狀。即以中國鹽業總公司現有的食鹽生產銷售企業為限，維持公司總體規模不變。

第二種情況：吸收重組。即中國鹽業總公司發揮已有優勢，吸收更多的生產銷售企業及其他社會資本加入，使中國鹽業總公司的規模擴大。重組后的中國鹽業總公司可以簡稱為“中鹽集團”。

第三種情況：擇優重組。選擇中國鹽業總公司部分子公司并吸收其他社會資本組建中鹽集團，未進入集團的子公司加入到所在地鹽業集團公司中，形成中鹽集團對其他鹽業集團的投資。

中鹽集團組建時，各省（市、自治區）的鹽業企業集團也需要合并重組為若干個區域鹽業集團公司。根據中國鹽業總公司2013年的食鹽產銷量及市場占有率，再組建4～5個區域鹽業集團是比較適宜的，這樣能夠在經營規模上（這里不考慮組建“中鹽集團”后的情況）與中國鹽業總公司大體一致，幾個鹽行業“央企”才能夠并駕齊驅。在具體組建區域鹽業集團時，應主要考慮以下因素：

①從規模經濟角度考慮，每個區域鹽業集團的總銷售量不宜過低，由于2013年全國的食鹽實際銷售量為1000萬噸左右，因此每個食鹽銷售集團的銷售量應在200萬噸左右。

②從物流成本和經濟運輸半徑考慮，每個銷售區域集團應該在地域上連成一片，不宜把地理上不毗鄰的兩個或兩個以上地區捏合在一起。

④組成每個區域鹽業集團的若干地區要有便捷的交通相聯系，以便于食鹽在區域內調運和流通。

⑤從人口、民族、地理特征等因素綜合考慮，使得每個區域鹽業集團更容易融合為一體，力爭使各個集團在成立初期實力相當，以便展開有效的競爭。

需要說明的是，這里所說的組建方案僅僅是與食鹽生產銷售相關的各省（市、自治區）構成，沒有涉及鹽業集團組建中的其他問題。

＊本文系“培育成熟的食鹽市場經營主體”項目部分研究成果。

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The Reform in the Manage System in China’s Salt Circulation and the Cultivation of Main Players

（1.Beijing Wuzi University，Beijing101149，China；2.CNSG Tianjin Changlu Co.，Ltd.，Tianjin300201，China；3.CNSG Anhui Co.，Ltd.，Anhui，Hefei230011，China）

Abstract：Salt has the nature of both public benefit and commodity. We should evaluate the existing exclusive franchise of salt from both the aspects of social benefits and economic profit，and we should also envisage the existing problems with the exclusive franchise of salt. The direct of reform in the management institution is to promote establishing the group of producers and sellers，eliminate conflict between production and selling，and improve the industrial concentration；the phased target of reform is to establish the oligopoly market and the terminal target of that is to realize the strong market competitiveness，the high industrial concentration，the perfect supervision system，and the safe supply system. The main contents of this reform is to establish the main player which integrated the sellers and producers，introduce the implementation plan of M&A in salt industry by the government of related departments，and combine the administrative measures and economic means. In establishing the integrated group of producers and sellers，we should firstly establish the local groups for each province or city，and then establish the inter-regional groups.

Key words：exclusive franchise of salt；the management system of circulation；main player of production；the integration of producers and sellers