建立國家公園體制的實質是完善自然保護體制

唐芳林

上世紀80年代開始，自然保護區和國家公園在管理經驗上開始相互借鑒，自然保護區開始強調在保護的同時開展生態旅游、多種經營和照顧社區發展，國家公園則把保護自然生態系統作為主要功能，產生了趨同的傾向，甚至有的國家把兩者等同起來。盡管如此，自然保護區仍然強調嚴格保護管理，國家公園則允許人進入，在保護的前提下可以適度開展游憩等活動，兼顧了科學保護和合理利用的關系。

適應我國國民旅行、觀光、游憩娛樂等需求，中華人民共和國住房和城鄉建設部自1982年開始建立風景名勝區。風景名勝區是規劃性質的，本身沒有土地權屬，并不以保護自然生態系統為主要目的，和國家公園有本質的區別。至于把風景名勝區翻譯為N ati onal Park（國家公園），《風景名勝區規劃規范》（G B50298-1999）第二章“術語”中定義“風景名勝區，也稱風景區，海外的國家公園相當于國家級風景名勝區”，這是對國家公園的誤讀。實際上，“風景名勝區”比較貼切的英文翻譯應當是“Sceni c Area”。與自然保護區相比，風景名勝區主要功能是游憩與娛樂，往往以人造景觀和園林風光占優。

國家公園體制是一項改革措施

我國目前形成了由多個政府職能部門轄屬的由各類型保護區組成的復雜管理體制。與世界各國的國家公園體制相比，我國的“保護區”體制明顯缺少以國家為基點的分級和分類頂層設計、規劃建設的法律依據、規范化的有效管理體制、健康運營發展的機制。

我國保護區類型較多，由于建立標準不一，分屬不同部門，名稱、地域分布、保護力度、投入資金、管理人員、專業程度等差異性非常大，形成目前整體結構不均衡、規則不一的中國保護區現狀。交叉重疊嚴重，碎片化問題突出，影響了生態功能的發揮。國家并未建立由國務院授權的統一的權責機構承擔各項有效管理包括人事編制、管理職能、科學研究、法制法規建立、經費提供、規劃標準、運營機制等的“國家公園體制”。

我理解，中央提出建立國家公園體制，是以建立國家公園為改革推手，完善我國保護區體系，解決目前的地域分割、部門分治，“多龍治水”的難題。建立國家公園體制是生態文明建設的一項重要內容。既然國家公園只是保護區的其中一種類型，國家公園還不能覆蓋所有保護區，那么其他類型的保護區也不應該被忽視，不能僅僅停留在國家公園這個尺度，而應該站在自然保護這個更大的系統上來考慮，梳理現有的保護區，按新的標準界定各類保護區，調整結構，整合功能，保證自然生態系統的完整性，這樣才能完整的發揮生態系統的整體功能，推動生態文明建設，否則，局部的改善無法解決整體混亂的問題。

完整的保護區體系，應該是建立由嚴格自然保護區、國家公園、省、市級自然保護區、水源保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、海洋公園、沙漠公園等組成的保護區體系，從而構建我國的國土生態安全空間。根據熟悉我國保護區現狀的人士估計，我國現有的428處國家級自然保護區只有200個左右達到了嚴格自然保護區的標準，這些嚴格自然保護區也可以通過合并使得面積不變數量減少，通過國家投入，嚴格保護管理，確保最重要的生物多樣性和生態安全空間得到有效保護。其余的具有國家公園特征的現有國家級自然保護區，可以和其他類型保護區整合，形成地域上相連、生態系統完整的國家公園，有效保護，有限利用，建立與國際接軌、具有中國特色的國家公園體系。

建立國家公園體制的建議

首先需要區分“國家公園”與“國家公園體制”。“國家公園”不是一般意義上的“公園”，也不等同于嚴格自然保護區，而是一種保護區類型。國家公園體制建設是生態文明改革的重要部分，是一種新的保護體系。開展國家公園體制建設，不能僅是在現有保護體制下建立某個國家公園，而要根據我國國情，結合國際通用的IU CN保護區分類體系，重構我國自然保護區體系，推動完善中國保護區體系的建設。

我國要建立國家公園體制，能夠提供的土地和符合條件的未發現（或未劃為保護區）的資源已經極少，因此，需要將全國現有的保護區整合，對目前所有的保護區進行疏通理順、評價分析、科學分類，系統的規劃和總體設計，以這次建立國家公園體制為契機，完善我國保護區體系。

建立國家公園體制須首先將中國各類保護區按照統一分類體系進行梳理、歸類，使之形成一個完整的、統一的體系。在研究與借鑒國外國家公園體制的基礎上，結合我國的具體國情，建立具有中國特色、與國際接軌的國家公園體制。具體體現以下幾個方面：

統一協調、專業管理。采用“綜合監督+專業管理”的管理模式，將國家公園的監督部門與自然資源的主管部門分離，明確國家公園的主管部門及監督部門。此模式即為黨的十八屆三中全會提出的“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”精神之所在。我國現行的綜合部門和專業部門結合的管理體制，充分考慮了行業和專業特點，有其合理性。國家公園具有資源屬性，必須由資源管理部門實施專業的科學管理。非專業部門的介入或者由一個部門一把抓，管理所有專業，都會增加新的混亂。國家公園體制的建設，需結合現有的自然資源管理部門對各類資源的管理情況，考慮管理的可行性。由國務院委托綜合部門對全國保護區的建設進行監督和檢查。資源管理部門主管各自范圍內的保護區建設，也包括國家公園的建設管理。

央地結合、統一管理。 世界上各國國家公園的管理模式因國情不同而存在差異。國家公園的管理方式總體上可歸納為：中央集權型（如美國、挪威等）、地方自治型（如德國、澳大利亞等）和綜合管理型（如日本、加拿大等）三大類型。根據我國中央和地方兩級分權、兩級管理的事權劃分，國家公園也可以由中央授權委托省級人民政府進行管理。國家公園由中央政府進行系統的管理，采用直屬管理和授權省級政府管理的模式。屬于或者可收歸中央政府管理的土地上的國家公園，如國有林區、墾區、海洋、河湖沼澤濕地、原野區，以及跨省級行政區域的國家公園，可由國家直接垂直管理。其他的國家公園，可以在國家立法監督和業務指導下，委托省級人民政府實行管理。endprint

健全體系，法律保障。需要建立和健全自然保護法律體系，可以在現行法律體系之下制定《國家公園管理條例》，條件成熟以后制定《國家公園法》或者制定《保護區法》，在其中專門明確國家公園的內容。修訂相關法律，形成和《森林法》《野生動物保護法》《濕地保護條例》《自然保護區管理條例》《天然林保護條例》等配套的完整的自然保護法律體系。制定地方法規，制定省級條例，每一個國家公園均需制定國家公園管理條例，實現“一園一法”。

管經分離，特許經營。國家公園必要的保護管理設施，由國家投資建設，國家公園的運行費用，由中央財政撥款予以保障。門票或特許項目收入，以及接受的捐贈，實行收支兩條線，用于資源保護建設及自然宣傳教育支出。國家公園資源用于適度利用的部分，可以由國家公園管理局代表國家采取“管經分離、特許經營”的模式，應用PPP模式（Publ i c-Pri vatePartnershi p），在有效監管下，由企業投入經營，資源可以評估入股、分紅，所得收入用于保護管理和支持社區發展。

人事直管，合作經營。國家公園的管理機構作為行政機構由國家公園主管部門設立，人員由國家錄用，作為公務員管理，主要人員人事按權限由國家公園主管部門任免。他們是代表國家管理國家公園的管理者，是國有自然資產的“物業管理”，是“管家”或看守者、科研人員、服務員、解說員，體現公共利益的公務員，不以國家公園資源作為生產要素營利，不直接參與國家公園門票或紀念品經營活動，管理者自身的收益只能來自崗位工資。建立包括社區、科研機構、非政府組織、景區管理和旅游等相關部門、志愿者組織等參與的伙伴關系。

建立國家公園體制不是簡單的建立幾個國家公園，也不是簡單的在原有自然保護區上掛上國家公園的牌子來開展旅游。建立國家公園體制實質上是以此為改革推手，建立和完善我國的自然保護區體制。

我們賴以生存的自然環境和資源既是從父輩那里繼承來的，又是從子孫后代那里借用來的。可持續發展要求需要既滿足當代人的需求，而又不損害后代人滿足其需求的能力。要求人們與自然和諧共處，能夠認識到自己對自然、對社會和子孫后代應負的責任。因此，借建立國家公園體制的契機，各級政府、各個部門、組織及公民個人，應當齊心協力，努力創造，建設美好的中國保護區體系，為生態文明和美麗中國、為實現中華民族偉大復興的中國夢不斷創造更好的生態條件。endprint