用新理念引領新型城鎮化

劉放軍

摘要：中共十八大提出了新“四化”理念，“城鎮化”是其中之一。新型城鎮化一定要有新的理念，徹底克服過去重量不重質的弊端，注重發掘每一座城市的文化潛力、把重點放在“城鎮”、堅持產業依托、善于把頂層設計變成基層自覺行動來推進新型城鎮化建設。這樣的城鎮化才是既體現中國特色社會主義本質要求，又體現“以人民為中心”的根本遵旨的城鎮化。

關鍵詞：新理念 新型城鎮化

中共十八大提出要促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，要“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。事實上“城鎮化”概念并不是十八大以后提出來的，因此，對未來城鎮化發展才有“新型城鎮化”之稱。在新的歷史時期，推進新型城鎮化建設必須要有新理念。本文意在通過分析既往城鎮化重量不重質的問題，探討新舊之別，尋求建新之理。

一、既往城鎮化最大問題在“重量不重質”

反映人口由農村向城市的集中化過程的國際通用詞匯是“城市化”，而非“城鎮化”。“城鎮化”是我國官方的通常用詞，充分體現了中國特色。我國《城市規劃法》明確規定城市包含建制鎮，而且我國設市的標準相對一些西方國家要高，因此在一般意義上，城市化與城鎮化的內涵是一致的。城鎮化包括城市化，同時突出了中小城市與中心鎮的地位。

改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。作為反映城鎮化水平的城鎮化率從1978年的17.92%，上升到2011年的51.27%，，年均提高近1個百分點。但必須看到，雖然城鎮化速度很快，但因為理念陳舊，使得城鎮化的質量遠未與城鎮化規模相匹配，即普遍存在“重量不重質”的問題。

1.城市居民不等于市民的“二元城市化”

眾所周知，我國城市（尤其是大城市）常佳人口的相當一部分并沒有成為真正的市民，“占海特”并非個例。研究表明：2011年的統計城鎮化率比實際城鎮化率高16.57個百分點。統計顯示，2.63億農民工和流動人口工作、生活、居住在城市，但因為沒有城鎮戶口也就享受不到城鎮居民待遇，無法實現身份和地位的轉變。很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村；勞力在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。大規模農民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，既造成了資源的巨大浪費，也付出了巨大的社會代價。

2.土地城市化快于人口城市化的“土地財政城市化”

城市化過程既是農民轉變為市民的過程，也有農村土地變成城市用地的過程。按照國際慣例，土地城鎮化與人口城鎮化速度之比應該在1到1.12之間。但在我國的城鎮化進程中，土地城鎮化速度遠遠超過了人口城鎮化的速度。1980-2000年的20年間，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍；2000-2010年的10年間，土地城鎮化速度是人口城鎮化速度的1.85倍。2000-2010年，城市建設用地擴張了83%，但同期包括農民工在內的城鎮人口僅增長45%。

城市規模之所以能快速擴張，土地城鎮化之所以能夠不斷提速，究英根源在于它能給政府提供巨大的獲利空間，賣地生財的“土地財政”成為很多地方政府的生存依靠。加之，快速的工業化又為主地城鎮化提供了巨大的需求。兩者一拍即合，于是出現了土地城市化“大躍進”。在改革開放以來的城鎮化過程中我們是以大量的低價征地和廉價勞動力為代價的，沒有低價征地和低廉的勞動力價格，我們不可能形成那么多投資機會，不可能完成這么多人口的非農轉移。

3.過分依賴大城市迅速擴張的“偏心城市化”

新中國成立以后尤其是改革開放以來，長期把政治、經濟、科技、文化、醫療衛生、教育等方面的優質資源過分集中在大城市尤其是特大城市，忽略了中小城市和城鎮，更忽略了中西部地區。于是乎各地、各方面的人才和勞動力資源紛紛向大城市聚集，農民工總量的65.4%集中在東部地區，使這些地方城市越做越大。而小城市和中心鎮卻往往因為基礎設施落后，公共服務缺乏留不住人。2010年，中國東部地區城鎮化率平均達到60%，江西2011年的城鎮化率只有45.7%西藏僅26%。

4.房地產市場行情背離中國國情的“樓市城市化”

1998年開始我國實行住房制度改革使住宅建設成為新的經濟增長點，地方政府與房地產企業的雙贏互動使房地產迅速成為消費熱點。在相當長的時間里，一些城市把購房與進城落戶直接掛鉤。地方政府對土地財政的依賴又進一步推高了房價，使得幾乎所有城市的房價都嚴重背離市場經濟規律，背離經濟社會發展規律。這既是中央政府發現房地產過熱后四年五項調控仍然沒有實際成效個關鍵所在，也是各地不斷出現低水平重復建設、大量產能過剩的關鍵所在。城市經濟的房地產化不僅直接影響到了城市經濟發展的可持續性，也更容易形成政府與開發商的利益同盟，引發一系列涉及拆遷、征地的群體性事件。大量的空置樓房又造威了資源的浪費，形成“大量的房沒人住大量的人沒房住”的怪圈。

顯然，改革開放以來的城鎮化實踐雖然很有成效，但也有很多問題，這種“重量不重質”的城鎮化模式不改變，中國的城鎮化建設就可能難以為繼，甚至走向死胡同。

二、用新理念引領新型城鎮化

推進中國特色的城市化進程，不僅要打破戶籍和土地制度的束縛，更重要的是要把城鎮化熏點從‘城市”轉到“城鎮”，改變生產方式和增加農民收入。

筆者認為，現在過多討論和試點的農業生產規模化、集約化并非上策，因為農村的土地與農民的心理是綁定在一起的，想在短時間內改變很難，所以，一些農民離鄉再久也不愿放棄土地經營權。因而城鎮化道路選擇應該重點關注農村而不是城市。要用新理念引領“新型城鎮化”。

1.要發掘文化潛力，建出地方特色

奧地利維也納國家廣播交響樂團團長克里斯蒂安·沙伊布看了中國的城市化后說“現代化的城市面貌很讓人羨慕，但總感覺城市之間比較雷同，缺少一些讓人印象深刻的特色化的東西。”他的感觸既道出了中國城市化建設目前所處的困境，也揭示了新型城鎮化的未來，那就是要自己的特色。

城鎮是一個載體，既是經濟載體，也是政治、文化載體。文化是一個民族的靈魂，毫無疑問也是城市的靈魂。正因為如此，新型城鎮化就應該發掘文化潛力，建出地方特色。

2.要重點關注“城鎮”而不僅僅是“城市”

李克強同志曾指出：城鎮化是擴大內需的最大潛力。每年春節的龐大人群對交通和其它方面的巨大壓力一再提醒人們：中國特色的新型城鎮化，應把重點從“城市”轉移到“城鎮”。首先，我們要承認我國還沒有完成工業化，我國依然是一個農業人口占多數的發展中國家。而城鎮離農民最近，對于廣大農民來說，進鎮門檻最低，進鎮等于進“城”，鎮是他們最熟悉的“城關”；其次，中國的“鎮”的數量很大，早在2003年，我國建制鎮就有20600個，其中縣城鎮即城關鎮就近2000個，占了中國城鎮個數的大部分；再次，我國《城市規劃法》明確地把鎮（指建制鎮）納入了城市的范疇，表明鎮是城市的一個組成部分。

實踐證明，靠賤買貴賣農民的土地，以炒房地產來增加GDP和稅收，以增加基礎建設投資來搞熱城鎮化已經越來越陷入到了死胡同。城市中大量的空置房和不照人的路燈已經在昭示舊城鎮化的難以為繼。

真正的城鎮化是要逐步解決城鄉的二元結構，讓更多的人在自己居住的城鎮或在居住不遠的城鎮就業，其本質是讓更多的農民成為居民，不用再以農民工的身份跑到遙遠的都市（如東部城市）去上班。只有這樣才能使更多具備條件的農業人口轉為城鎮人口，讓更多的農民成為居民，才是老百姓歡迎的城鎮化。

3.要依托產業發展推進城鎮化

城鎮作為農村地區資金、技術、信息的聚集地，是龍頭企業天然的載體和依托，成為農業產業化向深層次發展的載體。通過“城鎮興龍頭，農村建基地”的方式，選擇一些經營水平高、經濟效益好的企業予以重點扶持，引導企業做大、做強、做優。實現“市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶”的農業產業化經營。這有產業得到充分發展的城鎮化才是留得住人的城鎮化，只有有人的城鎮才是有生機和活力的城鎮，才是可持續發展的城鎮化。

4.要善于把頂層設計變成基層自覺行動

城鎮化的根本目的在于改變城鄉二元結構，實現城鄉協調發展。《促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》是最新的城鎮化頂層設計。頂層設計著眼全局，作為頂層設計的至高性特點決定了它不可能針對每一個地區。對基層而言，頂層設計起碼會有三個缺陷：第一，整體規劃設計模式存在欠缺。縣城作為規劃設計最低單位，剝奪了更基層建制鎮規劃設計的權利，盡管有的鎮發展水平很高。第二，大、中、小城市布局結構怎么落實，近些年主攻哪一個層次，難以明朗。第三，城鄉一體化的路徑不能具體化。

頂層設計的這些缺陷，恰好是基層發揮主觀能定性的空間。城鎮化的最大主體鄉鎮可以通過主動對接縣城規劃走出自己的城鎮化道路。通建立公眾參與決策新機制，始終按照順應民心抓發展、集中民智作決策的原則，廣泛吸納社會各界的合理化意見建議，確保各項決策科學民主，最大限度避免城鎮化決策失誤。