新常態下濟南市科技園區產城融合發展研究

孟姝瑱

摘要：科技園區作為城市中的一個功能區，它具有較為豐富的科技創新資源、優惠政策資源，是城市或區域高新技術產業的聚集基地和產業集群的源頭，在推動城市產業結構的調整和產業集群的升級、促進城市經濟的發展、帶動城市勢能的提高和增強城市的輻射力中發揮著重要的推動作用。從科學發展觀和經濟新常態來看科技園區發展的大背景，以及新階段、新常態對科技園區發展提出了新的要求。在經濟新常態下，我國科技園區的發展將呈現出一些新的趨勢，而將科技園區與產城融合在未來將會大有作為。推進產城融合改革發展，對濟南科技園區產城融合建設具有重大的現實意義

關鍵詞：科技園區 產城融合

產城融合體現了區域產業空間與社會空間協調發展的內在要求，是社會經濟發展的必然。科技園區作為區域產業聚集基地和現代化的新城區，其可持續發展必須解決好產業發展與城市功能的融合問題，這是推進產城融合的有效突破點。濟南市委黨校調研組在進入濟南創新谷科技園區充分調研后，建議創新谷的發展必須融入產城融合理念，重點是要完善發展規劃，以空間布局的科學化實現產業化與城市化的協調發展；構建現代產業體系和產業集群，以產業優化提升科技園區發展的內生力和對城市的帶動力；加強園區基礎設施建設，以功能齊全化促進科技園區與城市發展的融合。

在經濟新常態下，科技園區發展會出現一些新特點和新趨勢。中央提出，經濟發展進入到一個新常態，向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段轉換。從科學發展觀和經濟新常態來看科技園區發展的大背景，以及新階段、新常態對科技園區發展提出了新的要求。在經濟新常態下，我國科技園區的發展具有重大的現實意義，科技園區發展將呈現出新的發展模式、

一、新常態下產城融合對促進創新谷發展的現實意義

經濟新常態下，推進產城融合改革發展，對濟南創新谷產城融合建設具有重大現實意義。

第一，創新谷的可持續發展必須解決好產業發展與城市功能的融合問題。縱觀我國科技園區的發展，其大部分位于城市的郊區或者是城鄉結合地帶，最初的功能定位為產業聚集區。在以往粗放型的發展模式下，地方的經濟發展帶有濃重的GDP優先和政績追求色彩，在這種非科學理念的指導下，作為“單一經濟體”的科技園區的發展更多的是追求工業經濟的增長，走的是“重生產、輕服務；先生產、后服務”的發展道路。而且，在初始階段科技園區發展的推動力主要是來自優惠政策的支持和政府的扶持，即科技園區發展的外在推動力遠遠大于內生驅動力。上述綜合因素導致的結果是，科技園區發展過度追求經濟規模的擴大和經濟效應的增加而對城市功能建設重視不足，生產服務、生活服務嚴重滯后，產業區和城市居住區、消費功能區被割裂分離，交通擁堵，生態環境惡劣，醫療、教育等公共設施配置不足，既制約了科技園區自身的發展，又不利于城市化水平的提升。隨著經濟社會的發展，科技園區人口不斷集聚、產業規模日益擴大、發展空間日趨受限，產業功能與城市功能分離帶來的矛盾愈加凸顯，科技園區在城市和區域經濟發展的定位、功能也隨之改變，在推進工業化、城鎮化和農業現代化的進程中肩負著新的重要歷史使命，它們不再是僅僅是產業集中區，而且還是創新型城區或現代科技城區。這就決定了科技園區必須改變以往“重產業、輕城市；重生產、輕服務”的發展模式，而是要轉向產業發展與城市發展相互協調、經濟發展與生態文明建設相互兼顧，唯有如此才能集聚更多的人才、技術、資金和信息等要素，在增強科技園區可持續競爭力的同時，加速城市化的進程。事實證明也是如此，產業與城市相輔相成，產業發展好的科技園區，城市化水平也隨之提高。

第二，科技園區是推進產城融合的有效突破點。產城融合的實現既需要構建科學的產業結構，形成獨具特色的優勢主導產業、完善的現代產業體系、具有一定規模的產業集群，又需要完善的現代服務體系和城市功能，兩者缺一不可。就此而言，科技園區應當是一個理想的選擇。因為經過20多年的發展，科技園區在主導產業、科技創新資源、人才資源和管理模式等方面已經集聚了諸多優勢，它們已經成為產業發展的主要載體、城鎮化發展的新區和區域經濟發展的主要增長極。從產業發展來看，諸多科技園區的產業結構逐步優化，現代產業體系不斷完善，而且逐步形成了獨具特色的主導產業集群，走“科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源優勢得到充分發揮”的新型工業化道路已經成為科技園區發展的普遍共識和理念。特別是戰略性新興產業上升為國家發展戰略后，各科技園區都紛紛結合自身的產業優勢和區域產業發展規劃，制定了較為切實可行的戰略性新興產業發展規劃，明確重點發展的產業類型、產業目標和產業扶持政策，而且科技園區還通過構建產業總部基地、實行產業轉移、推進人才發展小高地建設、深化產學研合作和完善政策設計等方式推進產業的可持續發展。

從城市功能來看，如今的科技園區已經不是純粹的產業集聚區，商業、學校、醫療、派出所和計劃生育等社會服務機構及相關政府職能機構不斷完善，而且還努力優化園區規劃和布局、完善公共基礎設施配套功能、健全行政管理體制和推進生態文明建設，已經發展成為科技園區所在城市的集生產、生化、文化等于一體的產業新城。由此可見，科技園區對于推進產城融合具有良好的基礎和優勢，是一個有效的結合點和突破點。

第三，科技園區是分析產城融合發展的產業發展規律的切入點。產業轉移和產業升級規律，有利于構建城市產業生態體系，增強產業自我更新能力，真正落實產業定位作用，避免城市空心化，實現城市與產業發展之間的相互促進。可為發展改革管理部門提供參考。探索產城人融合發展的具體方式，有利于城市增加就業人口，提高就業質量，實現人與城市協調發展，規避盲目城市化帶來的“空城”、“鬼城”和“睡城”等亂象。

二、新常態下濟南創新谷產城融合的發展模式

科技園區作為城市中的一個功能區，它具有較為豐富的科技創新資源、優惠政策資源，是城市或區域高新技術產業的聚集基地和產業集群的源頭，在推動城市產業結構的調整和產業集群的升級、促進城市經濟的發展、帶動城市勢能的提高和增強城市的輻射力中發揮著重要的推動作用。

但是，創新谷高科技園區的發展也面臨著空間規劃不科學、產業結構不合理、基礎配套設施不完善和城市功能滯后等問題。這些問題的存在和延續已經極大地制約了科技園區的可持續發展，這與濟南創新型城市建設、新型城鎮化建設和全面建成小康社會的要求是相悖的，為此，在未來時期，創新谷的發展必須融入產城融合理念，實行產業發展與城市發展同步推進、相互協調，這是科技園區所肩負的新的歷史使命。

產城融合發展中存在的擁擠效應、信息不對稱、負外部性以及路徑依賴與技術鎖定等市場失靈問題，僅僅依靠市場本身是無法解決的，必須借助政府這只“看得見的手”來彌補和糾正。

（一）制定產城融合發展規劃。第一，制定科學的產業發展政策。產業發展政策是一國政府為特定產業的結構調整和升級、全面提高產業國際競爭力，以技術創新、組織結構合理化、優化空間布局等為手段，滿足消費者需求，促進產業持續健康發展，所制定或采取的各項政策的總和。產業發展政策對先導、主導、基礎等產業具有導向、協調、創新等基本作用，具體包括產業技術政策、產業外貿政策、產業布局政策、產業金融政策等。同時，還要制定合理的產業結構政策，實現資本、勞動力、技術等生產要素在不同產業間的合理配置，從而快速形成支柱產業，發展配套產業；制定有效的產業組織政策，規范市場行為的產業政策。第二，制定科學的城市發展規劃。政府要根據城市的歷史、自然資源、產業基礎、人口和經濟規模等條件，遵循經濟社會發展規律和市場規律，全面研究城市產業結構升級趨勢、經濟發展趨勢、制度變遷趨勢等城市發展趨勢，制定科學的城市發展規劃，合理確定城市發展定位，使城市的發展始終把握時代大勢，緊跟未來發展。

（二）提供經濟社會發展的有效制度安排。第一，加快公共服務型政府建設。正確處理政府與市場、社會的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強政府宏觀調控，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，使政府退出競爭性投資領域，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。深化行政審批制度改革，強化公共服務職能，為產城融合發展創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義。第二，提供制度保障。要建立完善維護市場經濟有效運行的法律法規，包括產權保護、誠信體制等；要制定各類優惠政策，諸如為集聚區產業提供土地供給、人才引進、稅收優惠、財政補貼等方面的優惠措施，引導人才、技術、資金等各類生產要素的集聚，為產業集群創造良好的政策環境。

（三）提供公共物品和優化公共服務。第一，完善基礎設施建設。便捷的交通、通信、水電等基礎設施是產城融合發展的重要載體，是決定地區產業競爭力的基本條件。政府應當集中投資供水、供電、道路、通訊及環保等基礎設施和公共設施建設，降低基礎設施建設成本；同時，加快產業園區的規劃與建設，重點建設對產業發展拉動力強、具有決定性影響的骨干設施和重大項目，完善產業發展支撐體系。第二，建立公共服務體系。產業集群需要良好的配套服務體系，包括信息服務體系、技術服務體系、金融服務體系、人才服務體系等，這些服務體系大多是準公共產品，離不開地方政府的支持和引導。同時還要建立公共財政體系，大力發展教育、醫療、科技文化、休閑娛樂等公共服務，為城市居民提供基本公共服務和提升城市生活品質。第三，建立公共創新平臺。引進或建立大專院校、科研機構，鼓勵本地科研機構與企業的聯合，推動產學研相結合模式的發展；建立公共技術平臺、研發平臺、檢測中心等專業服務平臺，建設區域技術市場，降低企業創新成本；加大創新財政支持力度，鼓勵企業積極開展自主創新研究；建立技術創新網絡和創新信息平臺，及時發布和交流創新信息，不斷改善區域創新環境。

（四）提升區域人力資本。人力資本通常被定義為依附于每個人的體力和智力所具有的勞動的價值總和，是生產要素中最重要的組成部分，也是產城融合發展中最重要的要素之一。產業和城市的發展都需要人才的支撐，當前城市和產業的競爭很大程度上是人才的競爭。這些人力資本一部分通過市場自主調節，但是不可能完全通過市場自身來解決。所以，政府需要通過教育和培訓以及人才引進規劃等措施，集聚人才。

（五）培育中介組織。在市場經濟體制中，中介服務機構是產業集群中的粘合劑，為產業集群內企業合作和創新起到必要的“粘合”和支撐作用，主要包括投融資服務、人力資源服務、法律服務、物流服務以及技術服務等體系。為此，政府應當鼓勵和引導各類行業協會或中介組織的建立，把各類中介機構作為宏觀調控的方法或工具予以扶持，完善集群內企業的配套體系，充分發揮中介機構服務產業集群的功能。

三、新常態下濟南創新谷產城融合的路徑優化原則

經濟新常態下，以“產城人”互動為基點，推動產城融合發展，以人的發展為目標；以城市為載體，承載產業空間和發展產業經濟；以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套；以達到產業、城市、人之間有活力、持續向上發展的城鎮化發展模式。新常態下，把產業發展作為產城融合的物質基礎、城市建設作為產城融合的重要前提、人口規模作為產城融合發展的現實基礎，把產城人互動作為產城融合的基本保證，構建新常態下產城人互動的有機體系。

（一）積極推動產業向高級化轉型。產業集群是產城融合發展的重中之重，為此，首要的就是要科學合理的確定城市的產業規劃，制定財稅、金融、人才、土地等全方位的產業政策體系，培育和發展城市的優勢產業，提升城市經濟實力和競爭力。

產業定位是對城市重點產業、潛力產業的確定和篩選過程。波特在《國家競爭優勢》提出了“鉆石模型”用于分析一個某種產業為什么會在國際上有較強的競爭力。“鉆石模型”主要由四個基本因素（要素條件；需求條件；相關及支撐產業；企業的戰略、結構與競爭）和兩個附加要素（機遇和政府）組成。為此，應當綜合考察城市的生產要素條件、需求條件、相關支撐條件、廠商結構、戰略和競爭等要素，科學評定城市競爭力，為產業定位提供科學依據。在選擇主導產業的同時，還要考慮產業結構演進規律和總體趨向，注重產業發展的階段性變化，保持產業發展彈性。

濟南產業結構偏重，雖然正在實施十大產業鏈、“雙百”行動計劃、“十百千”創新型企業等產業提升政策，但清晰的產業選擇與定位的產業政策還是缺乏，還需要制定合理有競爭力的產業集群政策，重點關注以下兩點：一是產業結構升級：用高新技術改造低附加值、高能耗的傳統產業尤其是勞動密集型產業，使原有產業向高附加值、高技術含量和低消耗、高產出、可循環轉變；大力發展高新技術產業，加快新興產業的增長壯大，搶占未來競爭制高點。二是產業結構調整：鼓勵和支持服務業加快發展，大力發展金融、創意、咨詢、物流、會展、電商等現代服務業；運用現代經營方式和信息技術改造提升傳統服務業，提高服務業的比重和水平。

（二）加大財政支持的力度和優化支持結構。財稅政策作為宏觀經濟政策的重要組成部分，對促進產業集群，發展城市經濟具有重要的政策調控作用。第一，加大財政支持力度。要優化財政支出結構，努力增加產業集群建設和發展資金，建立產業集群專項基金，用于支持產業園區的基礎設施、公共服務平臺、規劃編制等項目建設，在征用土地、基礎設施建設、標準廠房建設等方面，給予一定的支持，扶植重點產業集群形成產業鏈、爭創區域晶牌。第二，實行稅收優惠政策。實行稅收優惠，主要是通過降低稅率、減免稅收、返還稅收等稅收工具，對產業園區內的企業提供支持，減輕企業的融資困難和經營成本，使企業有更多的稅后資金進行投資和擴張，提高自主創新能力。第三，變扶持企業為扶持創新項目。財政激勵資金更多地用在“項目”上。我市對產學研有諸多的補貼，比如：在科教城搞研發的高層次人才，每月給予2000元-3000元的津貼等補貼和獎勵。從功利主義的角度看，這類補貼可以改為補貼項目，即與本地企業進行產學研合作的項目。這樣更有利于產學研項目的實施。使用科技資金對企業培訓時，需要增加企業危機感與創新精神的內容。這樣有利于培育企業家產學研技術創新的源動力。用科技資金補貼行業協會或社科機構研究行業發展報告，為企業產學研合作提供動力與方向。

（三）構筑多元化的投融資機制。缺乏暢通的融資渠道是制約產業集群的瓶頸，要突破這個瓶頸，既要加大政府投入，又要面向市場融資，構筑多元化的投融資機制。為此，政府要進一步制定和完善支持企業發展的新政策，探索金融資本與產業資本的融合，探索構建多層次多渠道融資服務體系。

第一，設立專項基金。要建立產城融合發展專項基金，用于支持產業集群和工業園區的基礎設施、公共服務平臺、規劃編制等項目建設，扶植重點產業集群形成產業鏈、爭創區域品牌。第二，有效引導銀行信貸。鼓勵銀行業金融機構根據產業發展規劃，制定與信貸政策相匹配的個性化信貸計劃，加強對現代服務業、先進制造業等產業基地建設和重大項目建設的信貸資金支持，為產業結構調整提供綜合金融服務。第三，增加小額貸款公司。采取“政府引導、企業參與、市場化運作”的模式，鼓勵民間資本向中小企業進行風險投資。適當增加小額貸款公司數量，不斷滿足中小企業融資需求。組建融資擔保公司，完善中小企業融資擔保體系，推動擔保模式創新。第四，推動企業上市。培育優質企業，加快推動優質條件的企業到主板、中小板、創業板和境外上市，加快推動已上市公司再融資和重組。同時，鼓勵金融機構引導符合產業導向的中小企業通過發行債券、票據，籌措發展資金，為中小企業逐步壯大提供多渠道的融資路徑。

（四）培育區域創新文化。創新是城市發展不竭動力，為此，必須按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求，不斷完善行政管理體制改革，減少行政審批和管制，提高企業自主性和活力，同時，推進產學研一體化，提高自主創新能力。

第一，提高行政管理效率。如何在短時間內形成強有力的產業集群，政府的行政效率是關鍵。要轉變政府管理模式，由“劃槳型政府”向“掌舵型政府”轉變，由一元化管理向政府、社會和市場共同治理的模式轉變，提高和改善公共服務的效率和質量。為此，要加強制度建設，強化依法行政，提高城市政府的制度效率；要轉變政府職能，限制政府的管制和審批權力，提高政府的配置效率；要合理設置機構和配置人員，實現公用管理手段和方法的現代化，提高政府的技術效率。第二，完善產學研合作機制。大學與科研機構是知識與技術的源頭，是企業創新和城市經濟可持續發展的重要推力。政府要充分利用高校和科研機構的知識溢出效應，支持高校、科研機構建立研發平臺，為企業提供技術研發服務，提高企業自主創新能力；同時要鼓勵高校根據本地市場要求培養專業型人才，為企業直接輸送人才，同時在高校內部建立職業培訓機制，為企業員工提供職后教育和培訓，提高員工素質。第三，要加強市場監管，維護企業公平競爭，為集群發展創造一個公正、公平、公開的競爭環境。培育中介組織，為產業集群發展提供全方位的產業集群服務體系。

（五）完善公共服務，提升城市生活品質。城市的“人氣”很大程度上影響著城市的經濟發展。研究表明，生活品質對于人氣的提高具有重要的作用。高品質的生活能夠吸引高層次人才的聚集，為城市產業發展提供人才服務。為此，，必須高度重視城市生活品質的打造，努力實現城市“居住、購物、體閑、娛樂”多功能一體化發展。

（1）教育、醫療資源城鄉共享機制。優質的教育和醫療資源長期以來一直集中在大城市，這也是制約產城融合的重要因素之一，而教育與醫療資源的改善需要長期的積累，這就構成城鎮化發展的一大難題。政府可推動教育、醫療資源的城鄉共享機制：第一，中小學、醫院資源整合。由市級政府推動市、區縣優質的中小學或醫院與小城鎮（尤其是中心鎮）結對，或者利用小城鎮中小學或醫院的基礎，在小城鎮設分校或分院，老師或醫生建立交流制度。一方面，解決城市讀書難、看病擁擠的問題；另一方面，提升小城鎮老師或醫生的技能，達到短時間大幅度提高小城鎮公共服務能力，提升城鎮化發展的質量。第二，高校資源共享。在大中專高校可以在小城鎮（尤其是中心鎮）設分部，提升小城鎮人力資源的數量與質量。

（2）挖掘城市歷史文化，大力發展生活性服務業。要嚴格保護城市文化資源，把現存的各類文物保護單位、名人舊址、古街舊巷等遺址遺跡，通過強制性規劃劃定保護區，嚴格實施剛性管理；要注重保護民風民俗、民間傳說等無形的文化遺產，及時發掘、整理和保存。深度挖掘歷史文化資源，在城鄉發展中注重延續城鄉文脈，積極融入文化元素，有效保存文化記憶。加強歷史文化名城名鎮、歷史文化街區、特色鄉村文化資源和文化生態的整體保護，重點推進歷史文化街區、歷史文化名鎮、傳統村落等特色文化保護利用，積極申報國家歷史文化名城。注重民俗風情、民間演藝、民間文化保護傳承，打造一批國家級、省級“非遺”生產性保護示范基地。

（3）優化生態環境，提升城市生態承載力。要按照科學發展觀的要求，切實把生態建設納入城市建設的總體框架，積極倡導循環經濟、環保產業等生態理念，注重節能減排，加快實施“碧水”、“藍天”等環保工程，切實改善城市生態環境質量。為此，地方政府要加強污染防治管理，突出抓好污水處理、大氣污染等重點問題，抓好環境自動監控系統建設和運行管理；要加強生態環境保護和建設，開展環保執法檢查活動，加強環境監管，同時要充分保護原有樹林和綠地，倡導節約型園林綠化建設，提高城市綠化面積。

（六）促進產城融合發展的區域協調

（1）打破以行政區劃為基本經濟區域的格局。要轉變政府職能，充分發揮市場的決定性資源配置作用，減少政府直接干預經濟的動力，避免地方保護和惡性競爭；要建立跨行政層級的復合行政合作機制，這種機制既不是集權的一級行政機構；也不是松散的政府間協調機構，而是具有一定行政職能的政府間合作機制，它以提供跨行政區公共服務為主要職責，提供跨行政區公共服務，如統一規劃、統一政策、統一服務，從而實現區域整體性治理，促進區域經濟一體化。

（2）統籌城市間產業發展規劃。進一步協調城市間發展規劃，加強經濟法規、公共服務等軟環境以及基礎設施、交通運輸等硬環境的對接，實現區域內各城市之間人流、物流、資金流、信息流和技術流等城市流的空間流動，降低商品和要素流通的交易成本，加速更大空間產業重組和集聚，推動區域經濟一體化；要進一步明確功能定位，引導各城市錯位和互補發展，加速產業對接，加快產業融合，構建城市間垂直分工和水平分工的產業鏈經濟體系。