基于財政視角下鄭州市農地流轉問題的原因探析

柴海瑞

摘要：鄭州市農村土地流轉速度在加快，流轉面積在不斷增加，鄭州市在加快土地流轉方面做了大量的工作。但土地流轉仍然存在不少問題及制約土地流轉的因素。

關鍵詞：土地流轉 規模經營 現代農業

習近平今年強調指出“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。”近年來，鄭州市鼓勵和支持農民按照“依法、有償、自愿”原則，促進農村土地承包經營權流轉，推動了農業適度規模經營，提高了農業集約化水平，促進了農業增效、農民增收和現代農業的發展，但也存在不少問題與制約因素。

一、鄭州市農地流轉現狀

截止2014年年初，鄭州市家庭承包耕地流轉面積達到70.24萬畝（不含鞏義），其中出租57.3萬畝，占81.6%；轉包7.9萬畝，占11.25%；互換0.8萬畝，占1.1%；轉讓0.7萬畝，占1%；股份合作348宣，占0.05%。全市流轉土地共涉及農戶數為13.7萬戶，占全市農戶總數116.1萬戶的11.8%，共簽訂土地流轉合同10.8萬份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積為62.1萬畝，占流轉總面積的74.5%。鄭州市土地流轉率為23.33%。鄭州市為促進土地有序健康流轉，取得了一定的成效。一是規范了土地流轉行為，建立了較為完善的管理和服務制度。使土地流轉管理與服務工作逐步走向制度化、規范化。二是搭建了土地流轉服務平臺，形成上下貫通、分工明確、比較完善的市、縣、鄉、村四級農村土地流轉服務體系。三是推行了土地流轉合同電子備案制度。建立了流轉信息數據庫，實現了對土地流轉合同、土地承包合同、經營權證書等數字化管理。四是開展了業務培訓，提高土地流轉服務體系人員專業素質水平。推動農村土地流轉工作的開展。五是實施了土地承包經營權流轉獎補激勵政策。

二、鄭州市農地流轉存在的主要問題

鄭州市近幾年農村土地流轉面積在增加，流轉速度在加快，但是土地流轉和經濟發達地區相比仍然存在不少問題，主要表現為以下幾個方面。

1.農民進行農地流轉的動力不足。鄭州市農地流轉主要由基層政府來推動，其他市場主體沒有參與的積極性與主動性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年11月出臺文件，鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。政府雖然對農地承包經營權流轉給予了明確的肯定，但仍有部分農戶寧愿請人短期代為耕作或將土地閑置，也不愿意進行農地流轉。由于農民文化水平的限制，再加之農村發起這種規模化經營模式的組織較少以及中介組織的宣傳不到位，農民對這種復雜的流轉模式不感興趣，會因各種現實因素而放棄農地流轉。

2.農地流轉“非糧化”現象嚴重。鄭州市農地流轉“非糧”比例日益加重。農地流轉的“非糧化”種植是造成這種現象的主要原因。在農地流轉完成之后，流入方將用于種植糧食作物的土地種植花卉、飼養家禽，有的直接變為建設用地。對鄭州市農地流轉土地的用途調查顯示，農戶之間小規模的土地流轉，在流轉之后基本上是從事傳統的種糧活動。而種植養殖大戶、合作社、企業之間的流轉，流轉后農地的用途往往會發生改變。合作社等土地流入方具有一定的資金實力，他們有意愿、有能力選擇種植花卉、樹木等高收益作物，以獲取更高的利潤。這種“非糧化”種植現象的滋生必然會導致鄭州市糧食種植面積及糧食產量的下降。

3.農地流轉程序不規范。目前鄭州市部分農地流轉過程不規范的現象大量存在。一是無合同流轉。農地流轉中，存在許多無合同流轉現象。在農戶之間進行的小規模流轉中，多以口頭形式約定，不簽訂流轉合同。二是流轉程序不規范。農戶進行農地流轉，在屬地管理的原則下，應向土地流轉服務中心（站）登記備案。但鄭州市不少農戶在流轉后，沒有及時到土地流轉服務中心（站）備案登記。三是農地流轉價格混亂。鄭州市的流轉價格不統一，農民不清楚應以何種價格進行農地流轉。

4.農地流轉服務組織不健全。土地流轉服務組織沒有形成統一完善的服務平臺。鄭州市所有的縣市和有耕地的鄉（鎮、辦）建立了土地流轉服務中心（站），但是大部分鄉級土地流轉服務站多為兼職人員，且人員調動頻繁，村級土地流轉信息聯絡員沒有誤工補貼，工作積極性不高，直接影響到土地流轉的供求信息搜集、政策咨詢、合同簽訂、檔案管理等工作。導致流轉供求信息對接不及時，流轉效率低。

5.農地流轉中政府治理職能錯位或缺失。政府部門應該在政策的指導下，引導農民進行土地流轉，并規范土地流轉中農戶的行為，確保農地流轉健康有序的開展。但一些官員為追求政府部門的業績，濫用農村土地；有的為滿足自身利益而損害農民的合法利益。政府部門服務出現監管混亂，越位、錯位或缺失，濫用權利，強迫農民放棄對土地的自主權，強行買賣甚至征用農民的土地。農民原本具有的土地承包主動選擇權，在一些政府部門的干預下變成了土地流轉交易中的被動忍受者，政府部門沒有起到引導、監管、促進土地流轉的作用，反而強制性的加速土地的非正常流轉。嚴重損害了農民的合法利益，制約了土地的正常流轉。

三、鄭州市農地流轉問題的原因分析

目前鄭州市農地流轉中出現了一些問題，主要原因是制約我市土地流轉的因素還有很多。

1.戶籍以及農村社保制度不完善。我國的戶籍制度和農村社保制度固有的缺陷，對農村土地承包經營權的流轉產生了一定的消極影響。農業戶口和非農業戶口的區分以及農村社保制度的不健全，打擊了我市農戶進行農地流轉的積極性。

長久以來，中國的戶籍制度限制了城鄉人口的自由流動。固有的戶籍制度也限制了農村剩余勞動力的轉移，影響了農地的流轉。隨著改革開放的實施，我國的經濟飛速發展，越來越多的農村剩余勞動力涌向城市以期賺取更多的收入，但國有的戶籍制度決定了他們不敢貿然將農地轉讓出去，農村土地可以為農民提供養老、醫療、失業和最低生活保障等綜合性保障措施，土地是他們在外失去謀生手段之后最后的退路。而在土地被流轉后，這些應有的保障很可能會失去，因而給農民帶來了許多后顧之憂。2014年7月30日國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，決定實行戶籍一體化化制度，這意味著區分“農業”和“非農業”戶口性質的城鄉二元戶籍制度將成為歷史，但戶籍制度的改革是一個漫長且艱辛的歷程，并非一蹴而就，目前的戶籍制度格局短期內很難改變。

我市農村社保制度還不很健全，保障水平較低、覆蓋面較窄，如農村低保制度受條件限制，并未真正全面實現“應保盡保”。鄭州市農村老齡化問題在加劇，使得農村社保問題日益突出，對農地流轉產生了一定的影響。此外，農村養老保險發放的標準偏低，據調查顯示，鄭州市60歲以上的農村老人每月僅發放60元的養老金，合計每年720元。這對年邁多病的老人來說是杯水車薪，難以解決其養老問題。由于土地可以為農戶帶來一定的經濟收益，緩解其經濟問題，且其子女具有繼承權，即使土地被征用，也可以得到一定的補償，同是土地具有一定的就業及社會保障功能，因此農民出于自身的利益考慮，對具有生存保障功能的耕地有很強依賴性，加上非農就業的不穩定性，種地成為農民的首選謀生手段，從而影響了土地流轉。總之，由于我國現有的制度體系以及農地流轉的不成熟，嚴重打消了農民流轉土地的積極性，造成農民流轉農地的動力不足。

2.流轉參與者市場意識日益增強。亞當斯密早在之前就提出“經濟人”假設，后來也被稱為“理性人”假設，其主要觀點就是決策的主體是理智的，不參雜任何的感情色彩，精于算計，且不盲從，做出的行為也是理性的。農戶和農地流入方作為市場經濟主體的一部分，也具有“理性”這一特征，他們不會以實現社會責任、體現個人價值為目標，其行為背后最主要的決策動機是“收益最大化”。

任何一個國家要確保糧食安全，就必須有足夠的糧食種植土地作為基本保證，農戶的增收與國家的增產之間就產生了根本的矛盾。我國糧食價格低、成本高，收益小、風險大，當種植結構的選擇權放在市場意識日益增強的農戶面前，農戶會通過權衡投入產出，選擇進行農業種植還是非農業種植，以期獲得更高的收益。當土地流轉價格較低時，農戶往往不會選擇進行土地流轉，即使農地流轉交易形成，流入方承包土地之后，不一定進行糧食作物的種植，而往往會種植花卉、果樹等收益較高的植物。隨著農地流轉中流入方與流出方的市場意識逐漸增強，他們作出的選擇總是出于自身利益最大化，因此往往不會選擇種植低收益的糧食作物，這就造成了鄭州市農地流轉的“非糧化”現象，對其糧食安全產生了嚴重影響。

3.農民文化程度偏低、法律意識淡薄。鄭州市由于部分農民文化程度偏低、法律知識的缺乏，造成農地流轉手續不健全，流轉程序不規范。甚至出現違規違法現象。如有的是土地流轉雙方只有口頭約定，沒有簽訂書面合同；有的是流轉合同簽訂沒有使用全省統一的合同文本，內容不完整，甚至與政策規定相抵觸；有的是土地流轉合同沒有經過鑒證或公證機關公證，多數土地流轉沒有進行登記備案，沒有入檔管理；鄉、村兩級組織接受委托流轉土地時，沒有與農戶簽訂委托書；一些沒有簽訂土地流轉合同或合同內容不完善的，受利益驅動，出讓方或受讓方單方面毀約，導致流轉糾紛產生；即使雙方簽訂流轉合同，也可能存在許多條款不規范的現象，為日后規范流轉留下了許多隱患。影響了農村社會穩定。個別鄉（鎮）、村存在“強制流轉”現象。個別鄉村干部不尊重農民意愿，違背土地流轉原則，集體土地未經民主討論，不經農民同意，擅自做主進行流轉，強行、低價流轉農民的土地，甚至截留農民的土地流轉收益。近年來發生的土地糾紛上訪案件（到市級以上上訪）不少是強制流轉造成的。

4.農地流轉中介服務體系不健全。鄭州市農地流轉從某種程度上說目前尚處于初始階段，沒有形成一定的市場規模，與之相配套的服務體系也不是很完善。一方面，由于缺乏硬性統一的要求，現階段鄭州市多數鄉鎮雖然建立起農地流轉服務機構這樣的流轉平臺，但不能實現農地供求信息的統一收集、整理和發布。農地的供給方與需求方無法及時互通有無，不能實現信息的迅速傳遞，往往是想流出土地的農民不能及時找到流入方，而具有流入意向的種植大戶、龍頭企業又很難同分散的散戶洽談合作。因為土地流轉的服務體系不健全，導致土地流轉效率低下，極大影響了流轉的規模和速度，流轉雙方“配對”的成功率較低。另一方面，農地流轉中介服務體系的不完善，也是造成農地流轉過程不規范的主要原因。隨著鄭州市農地流轉的逐步發展，必將從交易成本與需求規范性兩個方面對其土地流轉服務體系提出更高的要求。

5.地方政府經濟發展的利益驅動。在政治和經濟利益的驅動下，鄭州市土地流轉具有較強的地方經濟發展沖動。在中央政府鼓勵農地流轉、發展農業現代化的指導思想下，各級地方政府在推進土地流轉的過程中往往能夠從中分享一定的收益。而地方政府為了保經濟、促增長、顯政績，往往采取行政性的命令手段來使農民進行土地流轉，致使主客顛倒，農民變為農地流轉中的被動接受角色，這與地方政府本應履行的管理職能背道而馳。

目前，對于農地流轉機制的激勵多約束少，更是鮮有對政府行為的相關規范，這就容易造成地方政府不顧人民利益，人為推動農地流轉的現象日益突出。

農地流轉本是為實現閑置耕地的重新利用、實現農戶和承包方共贏，而地方政府則應該在流轉中發揮引導、促進和規范的作用，當政府在地方經濟發展的利益驅動下，將其賦予濃重的政治色彩，成為實現地方政府經濟發展的手段，只會與原有期望漸行漸遠。