經濟學視角下的農業轉移人口職業教育問題

鄭玲玲，金喜在

(1.東北師范大學 馬克思主義學部，吉林 長春 130024； 2.東北師范大學 商學院，吉林 長春 130117)

在我國，“農業轉移人口”一詞最早出現在2009年中央經濟會議上，后在2010年部署全國經濟工作時明確 “要把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務”。隨后，因其簡潔精煉、高度概括而又切合我國國情而被廣泛采用。

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調要推進農業轉移人口市民化，清除制約城鄉發展的二元結構，賦予農民更多的財產權利，推進經濟平等交換和社會公共資源的均等分配，充分展現了我國政府大力推進城鎮化，切實落實農業轉移人口市民化的決心。

一、農業轉移人口職業教育必要性的相關研究

馬克思指出：教育不僅是提高社會生產的一種方法，而且是造就全面發展的人的唯一方法。[1]“按照亞當·斯密的分工理論，所有工作的凈利潤趨于相同，因此，那些臟累差和危險的工作以及需要更多教育和培訓投入的工作，就必須提供高工資，以便對那些損失做出補償。”[2]按照工資補償理論，工作環境較差的員工獲得的薪酬應高于工作環境舒適的員工，高出的部分即為補償性工資。縱觀世界發展史，大多數農業轉移人口基本上從事最臟最累的工作，但卻難于追求效用最大化，這是因為他們的社會資本和人力資本積累不足，可選擇的替代性工作種類少而無法得到高工資補償。按照舒爾茨的人力資本投資理論，對勞動者技術和教育的投入可以提高工作能力和勞動熟練程度。作為對人的資質的一種投資，教育既是個人行為，也是社會行為，是使人自身潛能得以開發從而增加收益的一種投資。應該說發達國家與不發達國家的人口的原始素質差別不大，之所以勞動生產率不同，主要是由于受教育的水平、層次和內容上存在差異。“二元勞動市場理論認為，城市中存在著主導部門和輔助部門，主導部門的薪水和工作條件較好，而輔助部門這兩項相對較差。一般而言，本地居民多數在主導部門工作，而輔助部門由于對本地居民缺乏吸引力而導致長期用人不足，因此需要從外部引進和吸收來進行補充，由此就產生了人口遷移的動力。”[3]

我國學者也對此問題進行了大量的研究。孫立平認為，在激烈的市場競爭中，農民由于個人素質的原因處于就業劣勢，即使是將農民進入城市的全部制度性限制破除，他們想要真正進入城市也十分困難。[4]趙延東等認為，加大人力資本投入有利于勞動者提高收入和競爭力。這一點在國外移民所獲得的經濟地位的提升中得以證明。[5]劉林平、張春泥研究發現，人力資本中的教育年限、培訓、工齡等變量對農民工的工資有顯著的正向影響，受教育水平和接受培訓水平高的農民工在就業市場上更容易找到收入相對高的工作；此外，年齡和性別也會對農民工的工資產生影響。[6]俞玲也認為，受教育程度和是否接受過專業培訓是影響農業轉移人口在城鎮就業和提高就業層次的主要因素。[7]綜合各位學者的研究，目前我國的農業轉移人口收入層次低、生活無保障、職業選擇空間狹小的主要原因是由于他們欠缺文化和技術等正規就業的先決條件。

二、農業轉移人口培訓的經濟學分析

(一)基于廠商角度的分析

圖1 廠商和工人分擔培訓的成本與收益

我們先設定廠商為理性主體，企業的目標是追求利益最大化，勞動者的知識技能能顯著改善個人及企業績效。原則上廠商可以通過培訓投資增加利潤。在完全競爭勞動力市場上，許多廠商擔心農業轉移人口的高流動率會導致無法收回培訓成本，使企業在競爭中處于劣勢，但實際工作又要求提高勞動者素質，因此廠商往往傾向于對能夠快速掌握技能并長期穩定地在企業工作的勞動者進行培訓。如圖1所示：W0為培訓期間工資，WS為培訓結合后工資，Wu為培訓前工資，MRPL為工資率。

只有當EsEoGoGs的面積大于WoWuEuEo的面積時，即：

其中R為貼現率，也就是培訓的收益現值大于成本現值時，培訓才有可能發生。上述分析要求雇傭雙方存在長期勞動關系，如果工人在T0期限內離職，企業就會遭受損失。因此，若能讓工人分擔培訓成本，既可以減少企業風險，也可以提高工人收益。但實踐中，多數農業轉移人口既不愿意也沒有能力承擔培訓費用，導致雙方無法締結長期契約。

(二)農業轉移人口培訓供求分析

1.農業轉移人口培訓需求分析。農業轉移人口對培訓的需求是指個體對是否要接受培訓的認可程度。在培訓成本不變的前提下，其自身的知識技能水平越低下，培訓的愿望就會越強烈，在圖2中需求曲線Q就會越向右。

2.農業轉移人口培訓供給分析。農業轉移人口培訓的供給是指培訓市場在一定的價格下為獲得最高利潤而培訓的最多人數。受培訓價格的影響，培訓曲線是一條起點不為零且向右上方傾斜的曲線。起點不為零是因為培訓不可能免費提供。圖3中的p*點是培訓規模為零的點，該點表示可以彌補培訓成本支出的最低價格。

3.農業轉移人口培訓供求關系分析。農業轉移人口的職業技能培訓是一種內在化的收費性服務，所以具有排他性。由于培訓資源和可接受培訓的人數有限，增加培訓人數的邊際成本不會為零。因此培訓服務不同于公共產品，提供者可以得到一定的價值補償，是一種準公共產品。農業轉移人口培訓的準公共產品特征決定了其供求關系的復雜性。結合供求曲線得出培訓市場的均衡圖，如圖4。

由于培訓的正外部性十分明顯，社會效用應大于私人效用，在資源配置上需要政府予以一定補貼，如圖5所示。農民愿意支付的培訓費用為P3，而市場供需均衡的價格為P2，在此情況下會出現資金缺口。為保證接受培訓人員的數量和培訓的質量，政府就必須提供(P3-P2)這一部分的補貼。若政府資金補貼缺失，或分配不合理，就會造成結構上的供不應求和效率損失，損失的值為圖中陰影部分的面積。即：

三、農業轉移人口職業教育面臨的現實困境

農業轉移人口市民化的關鍵在于融入城市，成為能在城市立足的市民，而在城市立足的關鍵在于就業，而就業的關鍵則在于掌握一技之長。對于農業轉移人口來說，掌握一技之長要依靠正規的職業技術培訓；換言之，正規的職業技術培訓是使農民具備成為市民之能力的必要條件。根據國家統計局的數據，改革開放37年來，我國城鎮人口從1.72億人增加到7.49億人。大規模的農業轉移人口進入城鎮對我國傳統經濟社會形成了巨大的沖擊。雖然在勞動力市場上進城務工人員數量龐大，但由于求職者整體素質低下，導致在勞動力供給過剩的同時還存在結構性短缺，即企業招不到工人的“民工荒”和農民工找不到工作的“民工荒”并存。2014年《中國農民工調查報告》顯示，我國農民工接受過職業技能培訓的僅占32.7%，接受非農培訓的占29.9%，而沒有接受過任何培訓的占到67.3%。可見許多勞動者仍處于入職教育不足、邊干邊學的狀態。

職業技能培訓作為農業轉移人口人力資本提升的重要方式，廣義上要求受教育者在文化素質、工作技能、價值觀、行為方式以及生活習慣等多方面得到全面提升；狹義上則主要強調通過就業技能培訓和崗位技能培訓，強化受教育者的職業能力，提高勞動生產率。從某種程度上說，狹義的職業技能培訓是讓部分農業轉移人口“先上車，后補票”——先獲得在城市安家的技能，日后逐漸通過學習、提升素質而成為真正的市民。2014年，國務院出臺了《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規劃》)，為我國城鎮化發展這一重要歷史進程確立了基本的原則和框架，其中最為根本的是“以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化”。這表明了中央政府扎實推進以農業轉移人口市民化為核心的新型城鎮化的意志和決心。因此，需要通過各種方式和渠道提升農業轉移人口融入城市的綜合素質。政府應主導和推進建立完備的培訓體系，培養勞動者自主學習的意識，完善相應的法律制度，保障職業技能培訓得到持續性的貫徹落實。

當前，在我國城鎮化進程中，由于對農業轉移人口的職業技能培訓不到位，致使這一群體在城市就業的前景不容樂觀。由于大多數農民工受教育程度和職業技能相對偏低，在城市就業上有諸多不利條件。雖然有的地方政府已經摸索出一些成功經驗，但仍然存在許多問題。主要有以下幾個方面：

1.農業轉移人口的人力資本存量低下。人力資本作為一種投資的累積，凝結了勞動者身上的知識、技能、健康等決定勞動生產率的要素。農業轉移人口在城市就業最明顯的壁壘就是人力資本存量低下。在知識經濟時代，凝結在勞動者身上的知識技能和專業技術已經成為任何資本都無法代替的最重要的資本。人力資本存量的高低決定了勞動者在企業中的地位、職務、收入、福利待遇和晉升空間。當前，農業轉移人口在人力資本約束下面臨雙重困境：一是職業要求和勞動力素質的偏差造成了農業轉移人口的結構性失業。在勞動力市場上，部分農業轉移人口因人力資本存量低下而無法邁過企業招工的門檻，被排斥在用工企業之外。二是部分勞動者過高地估計了自身的人力資本，未來的職業規劃定位超過了個人能力，且缺乏人力資本投資觀念。出于降低管理成本的考慮，許多企業對其員工在提高素質和進行人力資本再投資方面有著強烈的需求，而農業轉移人口最先關注的往往是穩定的城市生活以及權益保障問題，大多在進城很長一段時間后才意識到提高自身職業技能的重要性。先天的積累不足加之無法獲取后天人力資本投資帶來的高回報，使得許多農業轉移人口陷入低收入—低投入—低收入的惡性循環中。因此，加強人力資本投資不僅可以加速我國農業轉移人口的市民化進程，更有助于深化其融入城市的程度。

2.農業轉移人口未納入公共就業服務范疇。在我國，基于戶籍制度的二元勞動力市場導致的教育和就業機會不均等現象一直存在。推進城鎮化和農業轉移人口市民化就應把解決好農業轉移人口就業問題放在突出的位置上并給予更多的支持和幫助。這就對勞動力市場管理和公共就業服務制度提出了更高的要求。從勞動力的管理和配套服務來看，主要包括勞動力市場的基礎設施建設(如城鄉一體的就業信息網絡和組織體系的建設)、就業服務體系的建設(職業介紹、職業培訓、失業登記和失業救助、就業管理)和市場監管體系的建設(就業登記、勞動合同管理、勞動執法和勞動爭議處理)。統籌城鄉是實現農業轉移人口在城市充分就業的一個關鍵點，打破地區就業壁壘和戶籍制度的限制，實現城市與農村就業者公平就業，建立跨省市、跨鄉鎮的統一就業服務市場勢在必行。許多農業轉移人口沒有參加職業技能培訓的機會，也無法像城鎮勞動者一樣享受免費的職業介紹和就業服務，在城市以非正規就業為主。相對于正規就業，這種就業形式雖然門檻低、機會多、靈活性強，但卻是以忍受極大程度的不公平待遇為代價的。比較而言，相對于老一代農民工，新一代農民工的受教育程度通常要高于他們的父輩，在就業觀念上往往會參照市民的標準，其中一部分人在城市受到不平等待遇后會淪落為無業者或重返農村。這無疑會延緩我國農業轉移人口的市民化進程。

3.農業轉移人口對職業培訓存在認識誤區。我國農業轉移人口數量巨大，要滿足如此龐大的群體的培訓與就業服務需求，僅靠政府的力量是遠遠不夠的，只有在政府的推動下，充分發揮市場機制的作用，牽引社會培訓機構和各界力量參與進來，才能達到良好的效果。社會培訓機構舉辦職業培訓活動通常要收取一定的費用。我們注意到，由于接受知識能力的差異，農業轉移人口中的許多人認為參加培訓的回報率低，付出的時間和金錢可能變成沉沒成本，從而放棄了對人力資本的投資。因此，應當加強宣傳教育，積極引導農業轉移人口認識到非正規就業的局限性，激發他們積極主動地參加職業技能培訓的積極性。

4.農業轉移人口的培訓投入嚴重不足。長期以來，國家一直把職業培訓的重心放在城市，資金及技術投入也向城市傾斜，而對農村人口的文化教育和職業技能教育則重視不夠。教育是百年樹人工程，勞動力素質的提升不是短期內可以完成的，它既需要時間成本，也需要社會財富的大量投入。對于轉移農業人口的成本，《規劃》中提出了政府、企業、個人三者分擔的機制：“政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用。農民工要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，并按照規定承擔相關費用，提升融入城市社會的能力。”明確規定技能培訓和職業教育的成本由企業和個人共同承擔。這在施行中會出現以下問題：一方面，就企業而言，它們更愿意把有限的培訓費用花在那些高層管理人員或技術人員等投資回報率較高的人員身上，而對流動性強、替代率高的農民工進行職業培訓，有可能是為他人做嫁衣裳；另一方面，對農民工個人而言，他們微薄的收入以及投資預期收益的不確定性，導致許多人根本沒有經濟能力和主觀意愿進行職業教育投資。

5.農業轉移人口城市就業錯位現象突出。我國當前的城鎮化進程與當時正處于資本主義初期的英國的“圈地運動”時代有很大的不同。當時離開土地進入城市的農民，無需培訓就可以承擔起工業化起步階段的工作，不存在勞動力就業錯位的問題。我國當前的城鎮化也不同于改革開放初期農民進城務工的情況，當時僅需要進行簡單的培訓就可以進入工廠工作，這也符合當時勞動力密集型產業迅猛發展的要求。隨著我國經濟結構的調整和產業升級，陸續出現了大學生就業難的現象，這表明我國出現了人力資本和市場需求之間的錯位。時至今日，我國人力資本與產業結構調整、升級之間的矛盾更為突出。低端的勞動力密集型產業已不再是中國經濟發展的方向，大批沒有一技之長的農業轉移人口面臨著進城就失業的嚴峻問題。而快速無序、不設前提的城鎮化，則會將這一問題變為巨大的城市頑癥。

四、關于農業轉移人口職業教育問題的政策建議

第一，充分重視農業轉移人口職業教育問題，著力提高農業轉移人口的素質。首先，加大資金的投入力度，完善資金管理。政府在這方面負有不可推卸的責任和義務；企業作為用人主體和勞動者技能提升的最直接受益者，也應承擔一部分費用；從個人利益上看，技能決定收入水平，因此農民工個人也應增加自身的人力資本投資。其次，整合教育資源，明確學習目標，提高培訓效率。農村青年選擇對口的職業技能教育是其進入城市的最佳選擇。因此，應在現有教育資源的基礎上，建設一批有示范和帶動作用的教育基地，扎實開展知識技能培訓。再次，高度重視新生代農民工的職業培訓。在農業轉移人口市民化進程中，新生代農民工融入城市的意愿和能力都較強，對其進行職業技術培訓，對于促進就業、提高勞動生產率和增加個人收入都將起到十分顯著的效果。

第二，完善公共就業服務。解決農村勞動力轉移就業問題，必須從職業培訓、勞動保障、支持創業等方面完善公共就業服務體系。首先，引導潛在的農業轉移人口樹立職業規劃意識，安排那些已完成義務教育并有意愿進城務工的農民子弟參加必要的職業培訓，使其具有一定的職業技能水平，以適應城市產業結構升級的要求，提升他們在城市生存和生活的能力；在農村地區和貧困山區開設專門的適應城市就業需求的實用技能培訓學校，培訓資金納入財政預算管理，保證培訓資金的專款專用和資金投放后的監督與管理，避免資金的浪費和重復建設。其次，保障城鄉公平就業。城市用工單位對原戶籍人口和農業轉移人口應一視同仁，按照法律規定簽訂勞動合同，在薪酬、工作時間、工作待遇以及各項保險費用的繳納方面平等對待；確保不同職業、不同身份的勞動者在納入社會保障體系時不受歧視和限制。針對我國社會保障繳費標準高和農業轉移人口流動性強等特點，各級政府和用工單位也應該提供必要的資金支持，打破城鄉壁壘，促進農業轉移人口在城鎮充分就業。再次，合理分配資源，提供完善的公共就業服務，為那些有就業和創業需要的農業轉移人口提供必要的幫助；部門聯動，保障農業轉移人口就地、就近轉移就業；發揮政府職能部門的服務功能，完善文化衛生、職業教育和公共就業服務體制；改善農業轉移人口在就業市場上的弱勢地位，鼓勵有一技之長甚至有能力創業的勞動者靈活就業和自主創業。

第三，建立健全農業轉移人口職業技能培訓體系。在我國，職業技能培訓對經濟發展的穩定與促進作用還沒有得到廣泛的認同。在一些發達國家，如日本、德國，農村勞動力接受職業技能培訓的比例高達70%以上。在瑞典，失業培訓不僅是免費的，而且參加培訓者還能拿到一筆救濟金。美國通過頒布《再就業法》、《就業培訓合作法》等法案將職業技能培訓納入了法制軌道。為了順利推進城鎮化戰略，我國必須建立健全農業轉移人口職業技能培訓體系：加大對職業技能培訓的投入，增加培訓的種類，擴大培訓的覆蓋面；拓展培訓的深度與廣度，開展多樣化、全方位的就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓；通過開展遠程教育、網絡授課、集中培訓、訂單培訓等形式向農業轉移人口提供簡單實用、高效便捷、質優價廉的技能教育；給予職業技能培訓以強大的資金和物質保障，確保培訓能夠長期有效地開展下去；強化企業職業技能培訓的責任，鼓勵企業開展多層次、多形式的職業培訓活動；積極推行國家職業資格證書制度，鼓勵農業轉移人口考取相關證書，通過財政補貼等方式降低職業鑒定資費，推動職業培訓上檔次、上水平；開展針對農業轉移人口的專項培訓，依托重點培訓機構，加強實訓設施建設，合理設置課程和培訓內容，并進行有效的監督和管理。

第四，加大各級政府對職業教育的財政直接投入力度。無論是從工業反哺農業的國家戰略出發，還是從彌補長期二元制下農業人口所付出的經濟代價的正義性出發，政府部門都應當成為農業轉移人口成本分擔機制中的主體，特別是在職業教育的投入上。無論在財力上還是財政管理技術水平上，目前我國已完全具備對農業轉移人口實現數字化精確管理的條件。建議參照農業“四大直補”的做法，直接發放職業教育補貼，匯入個人專門的培訓賬戶并專款專用。這樣，既有利于激發農業轉移人口接受職業教育的積極性，又能夠促進社會各類職業教育機構提高辦學能力。

第五，因地制宜地在農業轉移人口中開展職業教育。各地農業轉移人口的職業教育不能搞一刀切，要與當地的人口發展、產業規劃相結合，最大限度地培養符合本地區經濟發展需要的實用型人才，以利于加快轉移人口與城市生活和城市發展的融合度。

總之，農業轉移人口市民化是國家的重大戰略舉措，而職業教育則是關鍵環節。搞好農業轉移人口的職業技能教育，可以將人口轉移與人力資本升級、國家產業結構調整有機地結合起來，從而破解人口紅利拐點的難題。我們可以將人口紅利拐點的到來看作是一個建立健全勞動力市場的良好契機，一方面彌補我們對農業轉移人口權利保障的制度缺口；另一方面，通過加強對教育的投入，特別是有針對性的職業技能培訓的投入，有效提升勞動者的素質進而提高勞動生產率。從這種意義上說，低端勞動力紅利拐點的到來，預示著人力資本提升所帶來的高素質勞動力紅利剛剛開始顯現。

[1]馬克思.馬克思恩格斯全集：第23卷[M].北京：人民出版社，1972：530.

[2]德克思·博斯沃斯，彼得·道金斯.勞動市場經濟學[M].北京：中國經濟出版社，,2003:415.

[3]錢文榮，黃祖輝.轉型時期的中國農民工[M].北京：中國社會科學出版社，2007：16-17.

[4]孫立平.斷裂——20世紀90年代以來的中國社會[M].北京：社會科學文獻出版社，2003:108-110.

[5]趙延東，王奮宇.城鄉流動人口的經濟地位獲得及決定因素[J].中國人口科學，2002，(4).

[6]劉林平，張春泥.農民工工資：人力資本、社會資本、企業制度還是社會環境？——珠江三角洲農民工工資的決定模型[J].社會科學，2007，(6).

[7]俞玲.農民工職業層次分析與人力資本約束[J].浙江大學學報:人文社科版，2006，(5).