地方審計機關省級統管利弊分析與建議

崔強 吳利紅 崔彧煥

【摘 要】 地方審計機關實行省級統管，有利有弊。利是能增加審計獨立性，促進隊伍職業化，整合審計資源以及審計作用的發揮；弊為工作流動性增強而影響隊伍穩定，與政府關系處理復雜，審計機關更為封閉，基層審計工作弱化。為此建議頂層設計好基層管理制度，以人為本穩定審計隊伍，適時建立職業審計官制度，向其他監督部門借力。

【關鍵詞】 地方審計； 省級統管； 利弊分析

中圖分類號：F239.22 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）02-0109-02

2014年10月，中共中央作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要完善審計制度，強化上級審計機關對下級審計機關的領導，探索省以下地方審計機關人財物統一管理（參照司法體制試點改革說法，以下統一簡稱省級統管）。這是審計界期待已久的改革，無疑對國家審計的發展產生深遠的影響。但是如同一枚硬幣有正反兩面一樣，地方審計機關省級統管有利也有弊。一些具體問題如得不到有效解決，將影響改革成效。本文深入分析省級統管的利弊，提出相應建議。

一、地方審計機關省級統管的有利分析

（一）有利于增加審計機關的獨立性

有學者認為，在行政型審計體制下，審計機關無異于政府內部審計機構。如審計機關最終遞交人大的審計工作報告，經過中間過濾，很難做到原汁原味。日常審計中，審計部門一把手經常面臨來自政府領導成員的招呼壓力。如不聽使喚，就有官位不保之虞。而當縣審計局審計一名縣委常委或者副處級領導時，審計注定成了走過場的形式主義。省級統管后，人財物均與政府脫鉤，審計部門在很大程度上能擺脫地方政府的干預，審計工作的獨立性大大增強。隸屬于人大的法院、檢察院，同樣實行了省級統管改革。這充分說明了在當前中國實行地方審計機關省級統管是必要而恰當的措施。

（二）有利于促進審計職業隊伍建設

優秀的審計人員應當兼具警官偵查、檢察官定性指控、法官判決量刑的素質。可自審計機關成立以來，吸納了大量非專業人士，有部隊轉業的，也有其他部門調入的，尤其是外行領導內行現象較為普遍。有的一把手領導缺乏專業素養，舉措失當；有的副職領導長期不懂業務，浪費人力資源。省級統管以后，審計人員主要由省級審計機關招錄和管理，非專業人士進入審計隊伍尤其是領導層的概率大大降低，審計人員發揮專長與內部晉升的空間得以放大。同時，異地審計增多，也將大大拓寬審計人員的視野，并提升審計業務技能和綜合素質。以上這些在調動審計人員積極性的同時，也將促進審計隊伍職業化建設。

（三）有利于審計機關作用發揮

李克強總理提出，審計部門要當好國家利益的捍衛者、公共資金的守護者、權力運行的“緊箍咒”和反腐敗的利劍。但國家審計體制如不改革，上述目標就很難實現。省級統管不僅有利于大膽披露審計發現的問題，也有利于拓寬審計范圍。比如針對領導頻頻決策失誤造成巨大損失的現狀，審計部門可事前介入，提交報告，為領導決策提供參考；或者對重大決策開展事后監督，檢查評價重大項目效果，界定領導責任，從而約束政府領導行為，促使財政資金效益提高。此外，還可對地方政府債務動態數據及時跟蹤，發出預警信息，維護社會穩定。而中央政府可以及時掌握地方政府的真實債務數據，及時采取宏觀調控措施。

（四）有利于全面整合審計資源

省級統管以后，地方審計資源的整合能力大大增強，省級審計機關可以制定規模宏大的審計計劃。如直接從基層抽調審計人員組織實施諸如社會保險、生態環境、城市建設資金等全省范圍內的專項審計。這樣的審計活動易于在宏觀層面上取得重大成果，并擴大審計部門的社會影響力。對于不同類型的審計項目，可以針對行業特點組建不同的審計專業團隊，事前統一進行集中培訓，提高審計工作效率。至于實施國家審計署統一部署的一條鞭審計，將更加高效并得心應手。而地級審計機關，同樣可以通過整合區域內的資源，開展異地交叉審計，改變目前對部分縣區黨政領導干部經濟責任審計較為疲軟的狀況。

二、地方審計機關省級統管的不利影響

（一）審計工作流動性的增加影響隊伍穩定

省級統管后，審計部門一把手及部分副職領導必然異地任職，而一般人員也要參與異地審計，工作流動性的增加勢必對個人生活帶來影響，甚至降低個人幸福指數。審計部門兩極分化的現象值得關注：審計署駐各地特派辦人員長年累月在外奔波，家人團聚困難，馬斯洛所說的人的多層次需求根本無法實現，部分家庭可能因此而解體；而基層審計人員就像圍城里的人，渴望了解外面世界而又沒有機會，二者對比鮮明。當然，對于超快節奏的生活，后者并不感興趣，因而對省級統管，有的人擔心淪為上級機關使喚的工具，召之即來，揮之即去，實現不了個人價值，體現不出職業尊榮。這些勢必對審計隊伍穩定產生負面影響。

（二）基層審計機關與政府關系變復雜

省級統管后，基層與上級審計機關的聯系大大增強，但與當地政府關系無疑變得復雜微妙。從制度設計的目的來看，省級統管就是要加強對當地政府的審計監督，給權力上“緊箍咒”，這使審計機關未免有點尷尬。審計機關人財物獨立，并不意味著從此與地方政府沒有任何瓜葛。審計機關立足之地在地方，地方政府也會經常交辦一些工作，盡管地方政府領導對審計部門有所忌憚，但審計部門無法承受雙方關系搞僵的后果，審計不能因獨立而任性。基層審計機關在對上級負責的同時，也要充分考慮到地方經濟發展的需要，而純粹專業出身的人往往不如黨政一把手出身的人那樣思路開闊，善于溝通協調。因此，審計機關處理與政府關系的難度系數將有所加大。

（三）地方審計機關可能更為封閉

重證據、用法律是審計工作的一大特征，審計人員因此習慣而使性格內斂。與財政部門相比，審計不太受人歡迎，財政是送錢，審計是挑刺，很多人對審計敬而遠之。外部環境與主觀因素的共同作用，使審計機關顯得有些封閉。省級統管后，在獨立性增強的同時，這一特征將更加明顯。原因是為預留內部人員晉升空間，審計機關主要錄用一些資歷較淺人員，削弱了對外界綜合信息的吸納能力。即便是具有豐富財務經驗、資歷較深的中層財務干部，也無法平調進入審計機關——當然這里有審計專業性太強的客觀因素。審計人員一直在體制內循環的結果將使審計機關像目前國稅部門一樣自我封閉。外部信息的缺乏，很不利于績效審計的開展。

（四）基層審計機關工作弱化

省級統管后，省級審計部門可根據需要抽調人員，有聲有色地開展工作。但在基層審計人員看來，這一做法未免無情無義。因為被抽調的審計人員一般都是骨干分子，是審計生力軍。省級統管后的審計隊伍雖然龐大，但基層無疑成了神經末梢，處于邊緣地帶，有人擔心基層優秀審計人員將來不是被借用就是被遴選上調。《2015中國大學生村官發展報告》顯示，8年中全國大學生村官進入公務員隊伍和事業單位的有16萬人，占流動數比65%。村成為大學生的跳板，而審計基層很可能成為象村一樣輸送人才的基地，基層工作受到沖擊而弱化。因此，如何加強基層建設，處理好上下級審計機關之間的關系值得進一步研究。

三、完善地方審計機關省級統管的建議

（一）健全基層機關管理制度

實行省級統管，省級審計機關將直接指揮一支數千人的龐大隊伍。因此省廳的人事管理部門必須深入調研，了解基層實際情況，參照國稅、法院等單位的做法，搞好頂層設計，以一次性打包方式建立科學合理的內部管理制度。一是做好審計隊伍的整編工作，明確各個縣區的人員機構編制、領導職數、崗位設置、人員分工、職責和內部晉升辦法。二是明確領導異地任職的管理辦法與條件，制定不同縣區審計機關人員工資發放標準。三是建立資產和檔案管理、人員培訓制度，落實辦公用房管理辦法，探索建造審計公寓，解決審計人員的后顧之憂。四是研究審計交通成本補貼問題。部分地方公務用車改革給基層審計工作帶來了很大影響，比如審計人員車改補貼有限，對遠距離單位實行就地審計，可能無法承受。為此要探索建立公車配置制度，并完善管理辦法。

（二）以人為本，穩定審計隊伍

審計是一項非常個性化的工作，同樣的項目，不同審計人員去做，結果會大相徑庭。需要高素質人才的審計機關在人才爭奪之戰中并不占上風，機關養老保險并軌后，公務員的優越感已大大降低。如上海市公務員一般年薪10萬元，而同等資歷企業員工則為30萬元，司法體制改革中法官離職頻頻出現。對此，審計機關必須未雨綢繆，穩定隊伍，留住人才。一是以人為本，創造良好的工作環境，建設奮發向上的機關文化，了解和幫助解決審計人員實際需要與困難，適當調劑部分基層人員參加跨區域審計項目，讓長期出差人員有休整機會。二是以事業留人，給予審計人員培訓機會和晉升空間，幫助其實現人生價值。三是健全獎懲機制，如制定具體獎懲標準，獎優罰劣，調動積極性。四是資深審計人員是審計財富，整編時不要以年齡原因而棄之不用，保證平穩過渡。

（三）適時建立職業審計官制度

司法體制改革后的法官不同于普通公務員，如上海市員額內法官的薪資待遇高于普通公務員43%。照此案例，審計機關人員也可以分類管理，建立審計官制度及相應考試制度。目前公務員的工資待遇由于種種原因，提升空間已經很小，而審計官可以援例提高薪資待遇，加上審計官特有的職業榮譽感可以極大地激勵審計人員，并吸收優秀人才。技術含量高的工種，支付較高的報酬，符合市場法則。審計機關可考慮從中介機構、企業、行政事業單位“挖”人，尤其是經驗豐富的財務主管和財政干部。如有甲醫院財務主管經歷的審計人員參與乙醫院的審計，將收到事半功倍之效。同時可把年齡放寬到40至45周歲——因為未來退休年齡65歲。從職業特點看，審計人員同法官一樣，既要精通專業知識，又要有一定的工作經驗和社會閱歷，年齡稍大不是問題。

（四）積極向其他監督部門借力

地方審計機關實行省級統管，可以說是國家治理中的一件大事，基層審計機關因此突出重圍，開辟了審計發展新路。但如果審計不能有所作為，改革也就不算成功。為此，一方面要找好切入點開展審計，在群眾關注的焦點和社會熱點問題上下工夫；另一方面審計機關要借力發力，以放大審計成果，實現審計價值。審計監督只是中央提到的八項監督之一，在社會轉型時期各種矛盾錯綜復雜的情況下，地方審計部門要避免單打獨斗，要與人大、輿論、紀委、行政等監督部門互相配合，協同作戰。要加大審計公開力度，主動公開審計結果；打通與媒體聯系渠道，做到審計公開，媒體跟進，從而取得社會輿論的響應與支持；在預算監督方面，要積極與人大溝通，要推動地方人大建立專業預算監督性機構，并與審計形成監督合力，促使政府預算走向公開透明。●

【參考文獻】

[1] 陳宋生.政府績效審計研究[M].北京：經濟管理出版社，2006.

[2] 曾壽喜，劉國常.國家審計的改革與發展[M].北京：中國時代經濟出版社，2007.