土地征收工作與建設管理的關系分析

張凱

[摘 要]土地征收工作是土地儲備工作的基礎，是建設管理工作的重要環節，更是建設成本控制的主要途徑。土地征收工作涉及農民土地產權保護、建設管理成本、社會安定和經濟發展等諸方面，合理運用土地征收制度，對保障國家濟發展，加快工業化和城市化進程，促進城市建設和交通、能源等基礎設施建設起著至關重要的作用。筆者在文中提到了幾年來工作中遇到的問題及解決問題的見解。

[關鍵詞]土地征收；建設管理；財產權；公共利益

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.158

土地征收工作是土地儲備工作的基礎，更是建設管理工作的重要環節，建設管理工作的重要目標就是控制建設成本，而建設成本中最難控制，彈性最大的就要屬于土地征收管理工作了，我在土地儲備部門工作十余年，參加過遼寧省重點棚戶區改造項目的拆遷工作（土地征收工作的前身就是拆遷安置），也參加過本市重點項目綠樓的舊城區改造項目的土地征收工作，隨著工作的不斷開展，對土地征收工作有效控制建設成本有了一些粗淺的認識，有幸和大家分享。

隨著城市建設速度的加快，城市的建設和擴張都不得不占用更多的農村土地和城郊土地，就出現了現在的土地征收行為。土地征收是2004年國家修憲時提出的，在此之前我國統一采用土地征用這一說法，修改法律后之后在修改的《土地管理法》 中改為征收一詞，土地征收作為一項基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。土地征收是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。土地征收的基本含義可以概述為： 國家或政府為公共利益的需要，依照法律規定，運用公權力強制將集體所有的土地收為國有并給予一定補償的法律制度。其帶來的法律后果是土地所有權由農村集體經濟組織所有轉為國家所有。因為所有權的改變引起了補償問題的出現，從而涉及廣大群眾的利益及城市建設發展的速度。因此，土地征收工作逐漸成為了社會熱點的話題。以下是筆者在土地征收工作中遇到問題及解決問題后得到的啟發。

1 工作中遇到的問題

第一，聽證程序，流于形式。國家對農村集體土地的征收是單方的行政行為，行政機關處于絕對的主導地位，從審批到公告，從登記到補償，從爭議到裁決政府都是決策者和執行者。為使行政機關與普通百姓在土地征收方面權利盡量趨平，國家2 0 0 4年 5 月 1 日起出臺實施了《國土資源聽證規定》。但在實際工作中卻很少地區可以貫徹落實規范的征地聽證程序。主要原因有地方政府及政府官員對《 國土資源聽證規定》 的認識不到位、 理解不到位、 宣傳不到位；再有就是群眾對征地聽證程序缺乏了解，不清楚聽證會程序，更不了解聽證會所賦予的權利以及行使方式。

第二，土地征收制度是基于國家主權的單方行為，具有強制性，與財產權法律保護規則存在著沖突。如果濫用征收權，國家公權就會給私權造成侵害，土地的合法利益就會被侵害。我國2004年通過的《憲法修正案》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”在《土地管理法》第2條規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”可見符合公共利益是國家征收土地的前提，但什么是公共利益，我國憲法和相關法律沒有做出明確的規定。有些出于其他目的的用地也冒充公共利益，使土地征收的意義發生變化，大量農村土地被用于非農建設，耕地得不到有效的保護。

第三，在實際工作中，有時出于對地方經濟建設指標的盲目追求，地方政府在說明征地的“公共利益”時，不僅傾向于盡量擴大公共利益的范圍，為經濟建設大開綠燈，而且在征收補償標準上也會出現領導拍腦門的現場決策行為，為了快速完成征收任務，給自己的升遷撈取足夠的素材，領導決策提高補償標準的事情也是有的，這樣的事情出現，短時間會增加征收進度，長期看補償成本加大，土地收購成本加大，為日后建設管理工作成本控制增加了難度，更是成為推高下游房地產價格的推手，使得征收事業難度加大。規范合理設定補償標準的形成機制，為領導科學決策提供有力依據，被征收補償戶滿心歡喜，有效控制建設管理成本提供保障。

2 解決辦法

第一，通過落實《國土資源聽證規定》，提高土地征收工作的透明度，保障被征地者事前的知情權，事中的參與權、監督權及事后的申述權等權利正確運用。為切實落實聽證程序，首先政府部門要向老百姓積極廣泛宣傳聽證程序，使群眾了解聽證會所賦予的權利和行使方式，提高被征地群眾的意識，讓他們能主動參與到其中。其次將聽證制度規范化、制度化，制訂具體的聽證制度，嚴格規范征地過程中的聽證行為；根據具體項目情況，科學合理地安排、應用聽證規定，在關鍵環節要嚴格把關，保證被征地者能充分發揮申辯和質疑的權利，防止聽證流于形式。最后要建立公開監督機制，實行多方監督，充分利用各種媒體，廣泛發布聽證信息，征求公眾意見，還可以邀請有關執法監督機構人員參與，確保聽證的公正性。

第二，征地中應明確界定“公共利益”的范圍。關于“公共利益”的界定，我們沒有明確提出。但是借鑒其他規定中對于“公共利益”的研究，我們可以從以下兩個方面來看：一是“公益事業”。公益事業即直接或間接地為經濟活動、社會活動和居民生活服務的部門、企業及其設施；二是“ 社會利益”。社會利益泛指有利于社會功能的行為措施。在嚴格界定“公共利益”范圍之后，要對征地過程中出現的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，嚴禁打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

第三，面對工作中遇到的實際問題，諸如補償標準不能夠合理設定，領導決策不能夠科學，被征收的百姓也愁眉苦臉，我們要積極掌握下游房地產價格，根據實際，合理設定征收補償的標準，使得標準制定的科學合理。這樣才能有一個好的征收補償時效，能更好地控制建設管理中的成本，形成領導科學決策，百姓拍手歡樂的和諧征收局面。

3 結 論

土地征收是土地管理中非常重要的內容，也是建設管理工作的重要環節，它涉及農民土地產權保護、建設管理成本、社會安定和經濟發展等諸方面，合理運用土地征收制度，對保障國家濟發展，加快工業化和城市化進程，促進城市建設和交通、能源等基礎設施建設起著至關重要的作用。因此要加強對土地征收的管理，完善我國土地征收程序，及時保護被征收人的合法權益，有力地控制建設成本，對社會主義建設把好關。

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