潿洲島“違建”博弈

馮抒敏+楊陳+翟李強

潿洲島地處北部灣海域中部，與廣西北海市區隔海相望。它是中國地質年齡最年輕的火山島，4A級景區，面積24.74平方公里。

作為繼海南島后中國第二個被明確定位為發展國際高端休閑度假旅游的海島，潿洲島旅游區發展規劃在2010年獲批實施后，紛至沓來的游客、持續升溫的旅游市場以及島上旅游基礎設施硬件的不足，讓世代以種植業和捕撈業為生的島民“棄農漁而從商”，紛紛擴大家園，甚至不惜推倒原先獨具原生態特色的百年傳統珊瑚石民居，為接待游客而大興土木。耕地、防護林地、園地都成為島民“開疆拓土”的陣地，島上53個自然村5241戶村民，共開辦了近500家農家樂。

2014年7月，潿洲島遭遇1973年以來最強臺風“威馬遜”正面襲擊，導致大量房屋受損，重建、修補被損毀的房屋需要從島外運送大量建筑材料，但管理部門寄望于“順勢”壓縮違建面積，發布限制運輸建材上島的公告，結果引發島民不滿。此次重建和打擊違建之間的沖突，讓人們開始關注到這里的“瘋狂房子”及其背后的博弈。

大量無序違建的出現，無疑對島上的生態環境、島容島貌、特色風貌造成極大破壞，影響潿洲島的旅游形象，同時也違背了潿洲島旅游區的各項規劃。近年來，政府多次開展整治行動，但違建行為仍屢禁不止。

潿洲島旅游區管理委員會分析認為，島民的違建一部分是2014年“威馬遜” 臺風后，民房無法居住而拆舊建新，或因家庭人口增加而分戶，為解決居住剛性需求而在村邊園地上建房;二是由于經濟利益的驅動，島民建房時想兼顧居住和旅游經營的需要。同時，部分外來投資者看到建房有利可圖，不惜代價，占用耕地、林地和灘涂投資建設“農家樂”。

據統計，截至目前，潿洲島違法建筑共266宗、占地46832.85平方米，約占全島總面積的1/5。其中占用林地、耕地、灘涂的違法建筑面積超過5500平方米。2012年至2014年，當地政府共組織拆除島上違法建筑1.6萬平方米，2015年以來又拆除了1.5萬平方米。

拆違不公？

黃國才所在的滴水村是潿洲島違建的重災區，村莊已被棟棟緊挨的“握手樓”占領，無一例外均用于經營旅館或餐飲。兩年前，由于居住的數間瓦房被鄰居們開的“農家樂”和客棧包圍，黃國才、黃國彬、黃國升三兄弟多次向村委會、鎮政府求助和申請重新安排宅基地無果后，借錢在滴水村海邊林地建房，不料被潿洲島旅游區管理委員會認定為“違建”并予以拆除。讓黃家兄弟不服氣的是，島上非法占用耕地、林地和沙灘的違建房比比皆是。

“我家6口人之前擠在20平方米的危房里，前后左右都被樓房包圍，即使想拆舊建新也無路運建材進去，就想重新申請宅基地建一座130-140平方米的房子自己住。”黃國才對《中國新聞周刊》說，潿管委當初拆掉他的違建時曾答應給他另行安排宅基地，但并未明確位置，此后也一直未落實。

10年前在島上一處小陡坡上親手砌的兩個約1平方米的地堡，現在其中一個成為黃國才的棲身之所，另一個用來養雞。黃國才的妻兒至今依然投靠親戚，兩個弟弟一家在外租房，另一家則寄宿丈母娘家中。黃國才說，他家里原先種有幾百棵香蕉樹，由于這兩年無人收購香蕉，日漸丟荒，就靠賣窯雞給游客掙點生活費。后來，在村道邊上打的廣告牌被執法大隊查沒，如今生計難以維系。

眼看無望的宅基地申請讓黃國才倍感心灰意冷，而他的鄰居們違建依然未被拆除。黃國才說，之前為了建房，他欠了別人三四十萬元債務，至今無力償還。2015年第8號臺風“鯨魚”和第22號臺風“彩虹”來襲期間，他被政府部門從地堡里請去安頓在附近的“農家樂”，但臺風過后他的宅基地申請依舊石沉大海。

“不是不查處，我們得依法依規處理。”分管城市管理綜合行政執法大隊的潿洲島旅游度假區管理委員會副主任王崇良告訴《中國新聞周刊》，違建查處環節多，所需時間長，缺少制止搶建的快速執行程序和高效的強拆程序，走完法定程序最快也要半年。如果違建戶提起訴訟，則需要更長時間，往往出現一邊立案查處、一邊偷建搶建的情況，等到完善法定程序后，違法建筑已經建成。

王崇良表示，世居島上的居民普遍認為建房是自己的事情，建房時都想建大、建高，缺乏法律觀念和報建意識，同時對拆違工作不理解，抱有抵觸情緒。根據有關法律法規，島上每戶村民宅基地面積標準不超過100平方米，一戶一宅，建筑層數不超過3層（含3層）。

報建卡殼

在潿洲島數條村道邊種著植物和香蕉樹的土地上，公然插著廣告牌對外“招租”。記者撥打廣告牌上的聯系電話，對方表示招租的土地是其自有耕地，用來建房或其他用途均可，由承租方自行決定，“白天如果有人檢查就停工，晚上再建。島上那么多人都在耕地上建，都沒被拆，應該不要緊。”

在潿洲島石螺口景區竹蔗寮村經營旅游小商品和電動車租賃的一名周姓女子透露，島民建房大部分均用于旅游經營，沒有能力建房的也把自家耕地租出去給外來投資者建房使用，15-20年使用權到期后房子和地還是自家的，對島民而言，這是一筆零風險買賣。

旅游讓靠近景區和海邊的村莊以及部分外來投資者富裕了起來，卻沒有更多地惠及那些既不臨海、也不靠近景區的村莊。潿管委所指的“為解決居住剛性需求”而違建的情況，更多出現在這類因旅游資源分布不平衡而沒有太多受益機會的村莊。

由于村民的宅基地大多在上世紀60年代劃分，多年過去，家里人口增加和分戶導致以前劃分的宅基地不夠用，灣背村村民龐武寧（化名）去年也自行建起一棟房子用于自住。但龐武寧心中很清楚，自己的房子和大部分村民的一樣，屬于“總有一天會被拆掉”的違建房——且不說是否占用耕地園地，首先是沒有任何報建手續。“之前我們也曾嘗試走程序向政府申報建房，但每次都批不下來，等很久也毫無音訊。到后來大家就干脆不去申報了，先建再說。”

讓島民們的房屋報建卡殼的正是鄉村規劃。潿管委的一名負責人曾向媒體透露，由于歷史原因，2014年之前，島上的53個自然村均未出臺鄉村規劃，而廣西曾有專門規定，在地方鄉村規劃出臺以前，一律停止辦理房屋報建。直至2015年4月，潿洲島9個村莊方完成村莊規劃，剩余44個村莊的規劃編制工作按計劃在2015年全部完成。

曾任北海市規劃局副局長的潿洲島旅游區管理委員會主任李斌施向《中國新聞周刊》表示，目前，全島農村房屋調查統計工作已經完成，潿洲島在廣西率先試行農村集體土地房屋登記制度，實施民房報建制度，設立民房報建辦公室，引導群眾依法依規建房。村莊規劃出臺后，只要村民的建房申請符合相關規劃，5個工作日即可“一站式”完成申辦手續。但從此前遞交的報建申請來看，村民們的報建房屋普遍存在超大、超高的違規情況，“這肯定是批不下來的。”

誰的紅利？

看似與全國其他地方無異的建違現象，背后隱含著島民的利益訴求。

記者在走訪中了解到，每位登島游客都需要向管理方繳納115元景區通票費（俗稱“上島費”），地方政府還征用島上耕地建起了一座占地2萬平方米的星級園林式海景酒店，此類事情普遍讓島民們感受到旅游開發中“公共資源被控制”的“不公”。連年的香蕉滯銷以及近海漁業資源的日益匱乏，也讓那些未參與旅游經營卻要共同承受隨之而來的飛漲物價的島民叫苦不迭。

一直以來主要靠種植香蕉為生的龐武寧對海島旅游開發心情復雜。他認為，對于像灣背村這樣既不臨海也不靠近景區的村莊而言，即使開“農家樂”也難有生意。“現在從島上將香蕉運出去的成本太高，成片香蕉沒人收購都爛在地里。村里很多人都寧愿回到島上沒搞旅游之前種香蕉謀生的日子，現在都在啃老本。”

在潿洲島西角客運碼頭附近的多個香蕉攤，游客們普遍能夠以低至1元的賤價買到一大串原生態香蕉。“這兩年島上種香蕉的人越來越少，產量也越來越少，今年（2015年）到現在我家賣香蕉只賺到3000元。”在西角客運碼頭附近向游客兜售香蕉的一名村婦說，她家住山仔村，目前家里正在建樓房，明年開始不再種香蕉，轉營“農家樂”。

隨著大興土木而日漸消失的不止遠近聞名的土產香蕉，潿洲島獨有的百年傳統珊瑚石民居亦舊景難現。為保護珊瑚石民居以及古村落、古風貌，嘗試為鄉村規范發展旅游探路，當地政府正著手在島上珊瑚石民居保存最為完整的圩仔村，整合現有的水庫、廟宇、古井、珊瑚石民居及獨特的原始村貌等資源，將其打造成農事體驗、休閑度假型的鄉村旅游示范點。“目的是讓村民認識到保護傳統珊瑚石民居的重要性，認識到不大拆大建也能分享旅游發展紅利。”王崇良說。

“政府說搞旅游也好，外地人來潿洲島投資旅游也好，我們都非常歡迎，但不能動不動就征收土地說發展旅游，給了一筆征地款后就跟我們農民沒什么關系了。”龐武寧說。作為世代仰賴海島生存的居民，龐武寧與其他島民一樣，對海島開發管理方一直以來“買斷式”的征地模式頗不滿。由于擔心自己在這場旅游開發浪潮中被漸漸邊緣化，島民們極度渴望參與分享旅游發展的紅利。

“2014年‘威馬遜后，政府承諾給島民分享‘上島費紅利，但是一年過去了，我們什么紅利都沒看到。既然管理者不帶頭，大家只能自己想辦法討生活。”龐武寧說。據了解，2014年“威馬遜”臺風期間島上發生的沖突事件，其中一個“導火索”就是島民對“上島費”的分紅訴求。

“我們希望政府能實行‘上島費到年底按島民人頭分紅，或者制定好一個整體規劃，引導我們怎么發展旅游，我們都會配合。我們不要一錘子的買賣，而是想要一條長期可持續發展的道路，讓大家能夠一起致富。”龐武寧說。

10月18日，廣西潿洲島的五彩灘。圖/新華 圖片編輯/董潔旭

如何避免“富旅游”“窮居民”

在中國旅游大發展的時代背景下，旅游景區與當地居民之間的利益沖突偶有發生，潿洲島并非個案。近年來，由于管理方忽視當地居民合法合理的利益訴求、回避對當地居民應盡的經濟和道德責任而導致景區被當地居民堵路、堵大門維權的沖突事件，相繼在四川峨眉山、湖北羅田縣薄刀峰等多個景區上演。

湖北大學旅游系副主任李志飛教授此前就景區村民維權事件接受媒體采訪時表示，作為景區的原住民，當地人應有分享景區收益的權利。當地政府、居民、景區管理方應共同商定出一套利益共享的機制，做到和諧共處。

然而，潿洲島旅游區管理方的“紅利”概念與島民的期盼似乎有些區別。潿洲島旅游度假區管理委員會主任李斌施表示，島民要求以現金形式分紅“上島費”不符合相關財政政策。除部分用于維持管委會日常工作的開展外，潿洲島旅游開發的收益更多投入到了島上基礎設施建設和民生領域。他說，近年來，管委會積極開展各項惠民、利民、便民工作，島上建起了污水處理廠、垃圾轉運站等基礎設施以及海鮮市場等便民設施，島民事實上正在逐步分享到旅游發展的紅利。下一步，管委會將深入推進拆違工作，堅決杜絕新增違建，繼續組織開展依法強拆大行動。

“一拆了之”的執法手段能否最終解決違建的根本性問題？同為旅游島的海口市的做法或可借鑒。海南省海口市委常委、副市長巴特爾此前接受媒體采訪時指出，違建行為人和違建居住人是兩個截然不同的對象，前者是以違法行為獲取非法利益，必須依法打擊;后者多為生活所迫才居住在條件簡陋的違建中。巴特爾說，拆違越是情況復雜，越要認真梳理，區別對待，不能簡單化、一刀切。違建必須拆除，但要盡最大可能讓被拆者不抗拒，甚至接受、支持。

海口市從2013年9月至2015年6月的集中治違拆違過程中，遇到被拆遷戶中有孤寡老人、大病患者、無生活來源的困難群眾時，工作人員一方面走法律程序，講清道理;另一方面積極尋求政策支持，并建議有關部門給予生活幫助。

廣西社會科學院院長呂余生接受《中國新聞周刊》采訪時表示，在實施旅游開發過程中，景區管理方將旅游開發與“造血式”扶貧相結合，搭建平臺讓當地群眾在參與旅游項目、旅游產品的開發或從事旅游服務中獲得直接收益或就業機會，使當地群眾能夠公平地分享旅游業發展帶來的各方面利益，才能進一步保障景區旅游開發的正常、有序進行，最大程度地消除“富旅游”和“窮居民”的反差。

與潿洲島同樣定位為發展國際高端休閑度假游的海南，一些地方的旅游發展正在嘗試讓利于民：瓊海市塔洋鎮由政府投資建設、民享民有的七星伴月景區，將當地百姓變成了景區的經營者、管理者和受益者;三亞市在整治屢禁不絕的漁民“黑游船”時，不再強力打壓，而是組織當地百姓入股成立公司，通過規范管理合法經營，促進百姓就業增收，共享旅游發展紅利;四川峨眉山景區、廣西桂林龍脊景區和內蒙古額旗旅游景區，開發管理方亦將每年門票收入的一定比例，返還給當地村寨和農牧民。

廣西師范大學歷史文化與旅游學院院長周長山表示，旅游開發本來就是要為當地人民謀福利，而不是為少數利益集團服務。只有把村民的利益與旅游公司的利益結合起來，把個人利益與集體利益結合起來，才能更好地保護、開發當地的旅游資源，真正實現可持續發展。