中國共產黨黨組的民主性問題研究

王亞紅

摘 要：黨的十八大報告指出“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”。如何實現黨的領導和人民當家做主的有機統一，是我國政治中的重大理論和實踐問題。如何從制度層面實現黨的領導和人民當家做主更是值得深入探討的主題。通過歷史考察，探討中共黨組的民主性問題，揭示中共黨組制度在實現黨的領導和人民當家做主有機統一和民主執政的制度價值。

關鍵詞：中共黨組；民主性；民主執政

中圖分類號：D62 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）36-0059-03

中國共產黨黨組（簡稱中共黨組）的前身是中國共產黨黨團（簡稱中共黨團），誕生于民主革命時期黨領導工人運動的政治實踐中，后被廣泛運用于處理黨同各種非黨組織的關系中，其中最主要的關系莫過于黨和國家政權的關系。作為民主政治中的執政主體之一部分，中共黨組的民主性具有非常重要的意義。由于在權力結構上中共黨組處于聯結黨和政權的節點上，因此，中共黨組的民主性既涉及黨內民主，也涉及人民民主。黨內民主和人民民主在不同領域和層面為中共黨組提供執政的合法性資源。下文首先梳理黨內民主的基本思想。

一、黨內民主的基本思想

無產階級政黨從誕生起，黨內民主建設就受到重視。早在1845年，恩格斯就指出無產階級政黨的民主性[1]11。他說“民主已經成了無產階級的原則、群眾的原則”[2]。恩格斯的話表明，民主是無產階級政黨的應有之義[1]11。1847年6月，在共產主義者同盟第一次代表大會上，馬克思恩格斯以黨章的形式對黨內民主制度的基本內涵作了初步的規定[3]33。主要內容有：所有盟員一律平等；代表大會是全盟的立法機關，中央委員會是全盟的權力執行機關，向代表大會報告工作；區委員會和中央委員會的委員由選舉產生，任期為一年。每年九月進行選舉。選舉者如認為擔任公職人員的工作不能令人滿意，可隨時撤換[4]。恩格斯后來總結到，“這個組織本身完全是民主的”，“這個新章程曾交付各支部討論，然后由第二次代表大會再次審查并于1847年12月8日最后通過”“現在一切都按這樣的民主制度進行”[5]。概而言之，馬克思、恩格斯關于黨內民主的思想主要包括以下幾點：一是無產階級政黨的性質是民主的，二是黨的各級機構由自下而上地民主選舉產生，三是黨的代表大會是全黨的最高權力機關，四是黨內實行民主決策，五是黨內實行民主監督[6]2。

隨著歷史條件的變化，列寧豐富和發展了馬克思主義的黨內民主理論[3]34。首先列寧揭示了無產階級政黨黨內民主的實質，即黨員是黨組織的主人，黨內的一切事務歸根結底是由黨員當家做主[1]16。他指出“俄國社會民主黨是民主地組織起來的。黨內的一切事務由全體黨員直接或通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理；黨的所有負責人員、所有領導人員、所有機構都是選舉產生的，必須向黨員報告工作，并可以撤換”[7]。其次，列寧從實際出發揭示了無產階級政黨內部的民主程度隨著形勢的變化而變化的規律和黨內民主日益擴大的基本趨勢[3]34。再次，列寧首次聯系無產階級政黨領導責任提出“民主集中制”概念，將民主集中制確立為無產階級政黨的基本組織原則和制度[3]35。在繼承馬恩民主定性、選舉原則、代表大會制度、民主決策、監督原則的基礎上，列寧強調討論原則，他認為要真正按照民主原則解決問題，只召集該組織選出的代表開會還是不夠的，必須讓該組織的全體黨員在選舉代表的同時，就整個組織所關心的爭論問題，人人都能獨立地發表自己的意見[7]。最后特別需要注意的是，列寧將公開性與黨內民主聯系起來，他認為沒有公開性而來談民主制是很可笑的，黨的重大事務特別是重大決策活動必須公開，重大情況讓黨員知道，重大問題經黨員討論；知情是參與和監督的前提[8]。列寧的黨內民主思想具有重要的借鑒意義[6]5-6。

中共也對黨內民主進行了探索。早在民主革命時期毛澤東就注意到黨內民主問題。毛澤東認為“發揚黨內民主是鞏固和發展黨的必要步驟，是黨在偉大斗爭中生動活潑，勝任愉快，生長新的力量，突破戰爭難關的一個重要武器”[9]。新中國建立后，毛澤東強調，“在我們國家，如果不充分發揮人民民主和黨內民主，不充分實行無產階級的民主制，就不可能有真正的無產階級的集中制。沒有高度的民主，就不可能有高度的集中，而沒有高度的集中，就不可能建設社會主義經濟”[10]。毛澤東更傾向于從集中角度論述民主。他還曾說，“民主這個東西，有時看來似乎是目的，實際上，只是一種手段”[11]。綜上可見，毛澤東將黨內民主視為調動積極性的手段和讓群眾講話的方法。雖然毛澤東對黨內民主這一工具性認識有著內在的價值缺陷，但在黨的發展史上毛澤東對黨內民主作風的強調還是起到了積極作用。

鄧小平總結黨的經驗教訓的時候說：“從遵義會議到社會主義改革時期，黨中央和毛澤東同志一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常”[12]330。但是這種黨內民主更多的是一種民主作風，沒有形成嚴格的完善的制度保障，沒有剛性約束。經歷“文革”浩劫的鄧小平認識到這種工具性黨內民主思想的局限性，他首先明確指出，“改革的總方向，都是為了發揚和保證黨內民主，發揚和保證人民民主”，將黨內民主視為黨的本質屬性和內在要求，黨內民主是目的而不僅僅是手段和方法[12]273。其次，他強調黨內民主制度化，他說“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更為重要”[12]333。三是他強調黨內民主法治化，強調依據黨章黨規實行黨內民主，否定大民主的形式[6]12。

江澤民在繼承前輩黨內民主思想的基礎上，更是將黨內民主上升為黨的生命。他強調“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度”[13]。

綜上而言，“無產階級黨內民主實質就是全體黨員一律平等地直接或間接地決定和處理黨內事務，也就是說全體黨員是黨內生活的主體，黨的權力屬于全體黨員而非少數領導者”[14]。各類黨內制度建設，應以是否能夠保障黨員民主權利及主體地位為依據，中共黨組制度改革當然也不例外。

二、中共黨組與黨內民主和人民民主

中共黨組的產生方式具有深刻的政治含義。閆東認為中共黨組的作用是其他黨的組織無法代替的，為了更好地發揮其相應的功能，中共黨組應由同級黨委任命改為由同級黨的代表大會任命，向同級黨的代表大會負責。這樣就會使其不容易受到同級黨委的過多干涉，防止以黨代政[15]。雖然他是從中共黨組相對獨立于同級黨委、加強中共黨組權力的角度提出這一問題，但是這一思路具有啟發意義。一方面，中共黨組必須具有一定程度的自主性以保持其功能發揮；另一方面，中共黨組作為黨執政的特殊組織，必須符合黨的基本政治原則即黨內民主。也就是說，中共黨組的自主性要建基于民主性的基礎上，以保證它代表的是黨的利益而非某些組織或個人的利益。中共黨組成員與黨內其他領導成員的區別在于其“從政”，他們是黨執政的物質載體，肩負著黨執政的重大責任。中共黨組成員必須具有充分的代表性，必須遵循黨內民主原則選舉產生。也就是說，要在黨提名公職候選人名單的環節最大限度地實行黨內民主選舉，保障全體黨員的民主選舉權利，提高中共黨組的黨內合法性。正是在這個環節，由于中共黨組黨內民主選舉的范圍涵蓋機關黨委選舉范圍，因此，中共黨組在一定范圍內指導機關黨委工作是符合黨內民主的，因為機關中的黨員也參加了黨的從政黨員的提名選舉。這也意味著中共黨組民主性關涉黨內民主制度的配套改革，涉及的不只是與同級黨委的關系。中共黨組制的改革和完善，涉及黨內民主制度的各個方面，是一項復雜的工程。中共黨組成員產生方式的民主性，還不足以保證黨內民主的真正實現。經過黨內民主選舉提名，經過人民選舉進入國家政權機關的黨員，按照黨章組成黨組，對黨的最高權力機關負責，報告工作。與黨的常設機關建立定期聯系制度，形成合力推動黨和國家事業的進步。此外，中共黨組應遵循黨務公開原則，接受全黨和黨員的監督。中共黨組成員的罷免也要符合黨內民主規范。要由黨的代表大會罷免或資質合法的黨內檢察機關依據黨章黨規實施。中共黨組成員由于其身份的特殊性，受到黨員及社會大眾的關注程度很高，其言行對黨的形象聲譽具有較大的影響力，所以應該從嚴要求。黨內民主不僅是中共黨組制的應有之義，黨內民主還為中共黨組相對自主性提高提供了制度保障。另外，中共黨組的黨內民主選舉將會選拔出真正得到全黨擁護的優秀黨員，這樣不僅增強黨的凝聚力、認同感，還為中共黨組參加人民民主選舉提供了強大的政治支持。

人民民主的實質就是人民當家做主。這是社會主義國家政權的本質特征。我國現行《憲法》明確規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”“全國人民代表大會各地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”[16]7。中華人民共和國憲法明文規定了全國人民代表大會的人事權[16]11。在確定國家主席人選和國務院的組建過程中，執政黨的作用就在于，中共中央政治局根據多方面的考察，經過集體的慎重的反復研究，擬出國家主席、副主席和國務院總理、副總理、國務委員和各部、委領導人的初步名單，再通過多種渠道和形式，聽取各參政黨和有關人士的意見，根據情況進行必要的調整，作為建議提交全國人民代表大會主席團，依照法定程序，由全國人大選舉和決定國家主席、副主席和總理，再由國家主席和國務院總理依此向全國人大提名，經人大審議和投票表決確定，從而建立國務院的整個領導班子和機構。由于人民代表大會是人民選舉產生的，因此，由人民代表大會審議通過成立的中央政府即國務院，是人民授權的結果。這里，執政黨和人民的意志得到了有機的統一[17]。也就是說，中共黨組與人民民主的關系是基于這樣一個基本事實：即中共黨組成員除了共產黨員這一政治身份，他們還是國家的公職人員，他們的職位具有法定性、公共性，這就要求他們從產生到行使公共權力必須遵循人民民主的原則。

黨內民主是中共黨組民主性的起點。黨將自己民主選舉出來的優秀分子介紹給人民群眾。人民群眾將自己信任的黨員選為國家公職人員，這個過程中黨組成員獲得了人民民主范疇的合法性。黨組成員要通過兩個前后相連的選舉環節分別獲得黨內民主和人民民主的洗禮，如此才真正獲得雙重民主性。

三、中共黨組與民主實踐①

中國共產黨對于大眾民主的追求和實踐從黨領導民眾革命就開始了。在省港大罷工發動起來之后，如何既堅持全總的領導，又能團結香港工團總會的頭面人物，把他們吸收到罷工領導的行列中來，成為一個關鍵的問題。鄧中夏等請教了蘇聯顧問鮑羅廷。鮑羅廷建議，在罷工工人中建立罷工工人代表大會，作為罷工議事決策的最高權力機關，建立罷工委員會，作為代表大會常設機構，最高的執行機關。這些代表、委員均由罷工工人選舉產生，罷工委員會的工作、負責人的任命、財政收支情況，都要在工人代表大會報告，取得工人代表大會的審查、監督[18]。在這個新制度框架下如何實現黨的領導，中國共產黨選擇了黨團制度，成立了中共省港罷工委員會黨團，從內部領導工人罷工。罷工工人代表大會和中共省港罷工委員會黨團相結合的制度創新，不僅從實踐上使得罷工取得了勝利，更重要的是彰顯了中共黨組制度和民主制度實現結合的制度價值。民主對中共黨組領導核心作用的發揮至關重要，民主不僅在形式上有助于加強中共黨組的合法性，還為其決策、執行等提供了非常重要的支持。中共黨組與民主制度的結合是工具性和目的性的統一。

民主不足的條件下，中共黨組功效不彰的例子并不少見。土地革命戰爭時期和抗日民主政權的第一階段，由于政權中是清一色共產黨員，中共黨組制的作用不大，以黨代政問題長期沒有得到解決。

此后，建設“三三制”抗日民主政權，中共黨組的制度價值再次得以體現。1940年毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中，第一次提出抗日民族統一戰線在政權建設方面的“三三制”原則，提出“在政權機關的人員分配上實行三三制，即共產黨占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”[9]742。1941年中共陜甘寧邊區中央局發出《關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》，決定根據“三三制”原則，對邊區各級政府和各級參議會進行改選[19]。區別于以前所有政權建設經驗，“三三制”政權里不再是清一色的共產黨，中國共產黨如何處理與這一新式政權的關系？中國共產黨明確提出即要實現黨的領導但不“以黨治國”。為了實現這一政治目標，中共依然選擇了中共黨團制，規定黨對參議會及政府工作的領導，只能經過自己的黨員和黨團，黨委及黨的機關無權直接命令參議會及政府機關。為了更好發揮黨團制度的作用，鄧小平和謝覺哉對黨團制度理論依據和工作原則都做了充分闡述[20][21]。中國共產黨在這些理論基礎上于1942年12月4日制定了《中共陜甘寧邊區政府黨團規則（草案）》。這個文本最突出的特點在于將黨政關系制度置于民主的基礎上，將黨團運作置于政權規則之下，以使黨政關系合法化、制度化。陜甘寧邊區政府黨團（組）對政府的領導是逐漸改善的，并且在實踐中注意政府工作的程序，而不是完全凌駕于政府。也就是說，有高素質中共黨組的保證，中共可以通過政府程序實現自己的政治主張，而且可以擴大政權的社會基礎，加強政權的民主回應性，贏得更多的政治支持。中共黨組與民主制度結合的成功經驗為中共黨組制改革提供了重要參考。

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