完善領導干部選拔任用制度的若干思考

程波++輝彭++向剛

摘要：完善領導干部選拔任用制度，不僅是抵御黨的執政風險、完成改革發展使命的迫切需要，而且是實現公平正義的社會價值目標、實現中華民族偉大復興中國夢的迫切需要。針對當前我國領導干部選拔任用制度存在的權威性不足、干部選任考察制度滯后、干部選拔競爭機制不完善、干部選任責任追究制度缺失等問題，需要進一步提升干部選任制度的權威性，進一步改進干部選任考察方式，進一步完善干部選拔競爭機制，進一步健全干部選任責任追究制度。

關鍵詞：領導干部；選拔任用；用人腐敗；制度改革

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2015）12-0020-04

領導干部選拔任用制度，是關于領導干部的選拔、選舉、任職和使用等方面的制度安排，是如何公正、公平、公開、科學地選拔任用干部的體制、機制、程序等的總稱。①近些年來，學界在關于干部選拔任用制度研究方面雖然取得了比較豐富的研究成果，但主要聚焦于干部選拔任用的民主化、黨管干部、干部選任機制、干部選任制度模式、干部選拔標準、干部選任方式等方面，如何進一步完善我國領導干部選拔任用制度方面的研究還相對比較薄弱。②本文試圖就當前我國領導干部選拔任用制度中存在的問題作些歸納梳理，并提出相應的對策，以期深化領導干部選拔任用制度的研究。

一、完善領導干部選拔任用制度的緊迫性

1.抵御執政風險的迫切需要

“正確的選才標準、科學的選才原則和合理的選才制度，是有效選拔人才的重要保證。”③當前，無論從中國面臨的國際國內形勢來看，還是從中國共產黨自身建設面臨的問題來看，用人風險越來越成為中國共產黨執政面臨的最大風險。為規避執政風險，就要有效理順社會關系，化解社會矛盾，控制社會沖突，凝聚社會力量，保持社會穩定。所有這些都涉及選人用人問題。“干部的作風，關系到黨風政風，干部的思想意識和道德品質，影響著民眾的行為準則和社會風尚的變化。用好一個人就能帶動一方面，用失一個人就會影響一大片。”④因此，要鞏固黨的執政地位，必須著力推進干部選拔任用的規范化、程序化、制度化，嚴格把好干部選任關口。

2.完成改革發展使命的迫切需要

全面深化改革既面臨難得的機遇又面臨嚴峻的挑戰。“現在改革進入攻堅期和深水區，需要改的多是重大問題和敏感問題，不少觸及深層次社會矛盾，涉及利益關系調整。”⑤這就需要一大批敢于攻堅克難的擔當者，需要一支強有力的、高水平的干部隊伍。也就是說，全面深化改革目標的實現，急需強有力的組織保證和人才支撐，急需改革和創新干部

收稿日期：2015-09-28

*基金項目：教育部人文社會科學規劃項目“公共領導力與執行力建設研究”（13YJA630067）；對外經濟貿易大學第三批重點培育學科建設項目。

作者簡介：程波輝，男，對外經濟貿易大學公共管理學院講師，管理學博士（北京100029）。

彭向剛，男，對外經濟貿易大學公共管理學院教授，博士生導師（北京100029）。

人事制度，急需構建科學合理、有效管用、簡便易行的領導干部選拔任用體制和機制。

3.實現公平正義的社會價值目標的迫切需要

為了更好地實現社會公平正義的價值目標，迫切需要改革和完善領導干部選拔任用制度，確保將那些政治信仰堅定、領導作風正派、有能力實現和維護社會公平正義的領導干部配備到重要崗位。換言之，作為公共利益平衡機制和公共權力產生機制，領導干部選拔任用制度的改革取向，關系到社會公平正義價值目標的實現。

4.實現中華民族偉大復興中國夢的迫切需要

實現中華民族偉大復興的中國夢，必須推動科學發展，實現經濟和社會發展的新常態。因此，必須把干部人事制度的改革聚焦到謀求和實現科學發展、和諧發展、持續發展上來。要根據全面深化改革的戰略部署，按照提高國家治理能力和完善國家治理體系的新要求，把選人和用人工作落到實處。

二、我國領導干部選拔任用制度存在的問題

1.干部選任制度的權威性不足

在我國領導干部選拔任用工作中，還存在有的環節制度缺失、有的環節有制度卻還不健全、有的制度雖然健全但操作性不強、有的制度雖然可行但不成體系、有的制度權威性還不足等問題。這不僅給選人用人帶來隱患，而且是產生“用人腐敗”行為的深層次原因。委任制中存在的“任人唯親”“脫離群眾”等現象，選任制中存在的“陪選”現象，考任制中的干部“高分低能”現象，表明當前我國領導干部選任制度的公信力和權威性還存在不足。當然，造成干部選任制度權威性不足的原因是多方面的，既有傳統官本位文化的深刻影響，也有干部自身基于“經濟理性”“個人理性”等方面的行為選擇。此外，還有一個原因就是領導干部選任制度本身存在缺陷，不能更好地適應和滿足領導干部選拔任用工作的現實訴求。

2.干部選任考察制度滯后

“買官賣官”“拉票賄選”“當官不作為”等現象之所以屢禁不止，根源之一就在于對干部的考察失真現象嚴重存在，致使一些素質低下、品德惡劣的官員混進“官場”。在查處“買官賣官”問題上，還存在“首惡查究，從者不問”的現象，干部選任考察的徹底性和精準度較低。大多情況下，對“買官賣官”案件的查處往往是在其劣跡敗露后才提上議事日程，錯失了查處的最佳時機。有時，這種查處還存在“無法可依”問題。如《中華人民共和國刑法》對“受賄賣官”者有明確的處罰規定，但對“行賄買官”者則無專門條款懲辦，尤其是對靠精神賄賂“買官賣官”的還沒有專門性的法律條款。⑥

3.干部選拔競爭機制不完善

“拉票賄選”現象久治不愈，或者愈后復發，儼然成為一顆“民主的毒瘤”⑦，這不單是查處力度不夠的問題，更主要的原因恐怕還同干部選拔競爭機制存在問題有關。大多數人將“拉票賄選”理解為：在領導干部選拔任用過程中，通過非組織的拉票活動，請求他人給予自己關照的行為，以及賄賂代表和參與或者幫助他人拉票賄選的行為。⑧很顯然，這是將“拉票”和“賄選”等同于一回事，沒有將“拉票”與“賄選”這兩個不同的概念區分開來。純粹的“拉票”，是指在投票推薦、表決或選舉候選人的活動中，通過各種途徑對擁有投票權和表決權的選舉人施加影響，以謀求選票數量達到支持當選的行為。而“賄選”則是指候選人使用金錢、財物或其他利益收買選民（代表）、選舉人和其他候選人等違法違紀手段，以謀求當選的行為。不難看出，“拉票”與“賄選”之間存在著明顯區別。演講、答辯等公開競爭方式，不僅可以讓選民了解參選者的基本情況和工作實績，而且可以通過這種方式展現其工作能力和工作思路，所以應該積極鼓勵，而不應一概否定。在民主選舉中之所以會出現“拉票賄選”現象，除個別干部自身難以抵制權力誘惑等個人因素外，還與干部選拔競爭機制本身存在的不科學、不健全等問題有關。

4.干部選任責任追究制度缺失

干部選任責任追究缺失，主要是指干部選拔任用中提名、推薦、考察、任用等責任，同推薦者、任用者等責任主體缺乏連帶關系，權責脫節。“用權必有責，失責必追究。”在一定期限內，從事選拔任用的人要對被任用者的從政行為負責。凡是被推薦提拔任用對象，一經考察之后被任用，其選拔任用者的責任風險并沒有立即消失。改革開放以來，黨和國家對干部的選拔、任用和管理雖然制定了一系列法規，但仍不夠完善。面對個別干部的“帶病提拔”，如何追究有關推薦人和考察者的責任，在制度層面還沒有做出明確的處罰規定。2010年3月中共中央辦公廳印發的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》，對于抑制“帶病提拔”“用其所庸”“用非所長”“違章選人”等用人腐敗現象雖然提出了一些處置辦法，但在實施過程中仍存在以下問題：一是責任主體缺乏責任意識。主要表現為不必追究、不易追究、不能追究、不敢追究等四種認知傾向。二是責任追究難尋切入點。主要包括責任主體的相關責任劃分不明確、程序性選人的過程掩蓋個人責任、集體決策充當個人決定的“保護傘”。三是責任追究制缺乏權威性，主要包括責任認定和責任追究等方面的制度缺乏權威性。四是責任追究機構缺乏職能界定。領導干部選拔任用工作責任追究缺乏具體職能的要求，特別是缺少怎樣實施責任追究以及責任追究不力時如何追究相關部門和人員責任的規定。⑨五是責任追究工作缺少保障，如在干部選任工作責任追究中，有時會面對如何避免責任追究工作存在的“逆行運作”⑩等突出問題。

三、完善領導干部選拔任用制度的對策思考

1.進一步提升干部選任制度的權威性

一要增強制度的科學性。制度設計與安排要經過反復論證，使出臺的制度符合客觀規律，反映客觀事實。二要注重制度的規范性。即制度要嚴謹，不易產生歧義，自由裁量權不能太大。三要提高制度的合理性。制度要合乎情理和事理，不能違反常識和人性的普遍性。制度不合理，必然帶來諸如制度成本劇增、制度風險放大、制度遵從受阻等問題。四要保證制度的穩定性。即所創設的領導干部選拔任用制度不能頻繁地變化。五要注重制度的統一性。領導干部選拔任用制度內部以及各項制度之間，要相互協調、相互匹配，不產生矛盾和沖突。六要增強制度的透明性。領導干部選拔任用的過程和結果要及時公開。或者說，各領域、各部門所創設的領導干部選拔任用方面的規章制度不經過發布，不能夠作為實施的依據。七要堅持制度的公正性。領導干部選拔任用制度所涉及的權利和義務要對等，不能存在權責脫節或明顯歧視；制度要適應環境的變化作相應的調整而不能僵化。由部門制定或規定的有關領導干部選拔任用制度一定要有可行性，不能與憲法、法律相沖突，不能脫離實際，要便于實施和操作。九要增強制度的權威性。制定出的領導干部選拔任用制度一定要得到有效執行，對違反制度或不按制度執行的人要加大懲處的力度，著力體現制度應有的權威。

2.進一步改進干部選任考察方式

提升干部選任的質量和水平，必須著力改進干部選任考察方式。具體來說，一要重視對干部德的考察，做到“準與實”“嚴與實”的統一。考察干部的德，首先要看其是否具有堅定的理想信念、牢固的宗旨意識、負責的工作態度以及經得起重大政治考驗的政治定力和勇于擔當的奉獻精神。同時，還要通過干部的近期表現和長期表現來考察干部的品德。二要防止“唯GDP論”傾向。把有質量、有效益、可持續的經濟發展和民生改善、社會和諧進步、文化建設、生態文明建設、黨的建設等指標和實績作為重要考核內容，防止單純以GDP評定工作實績的做法。積極發揮考核的杠桿作用和矯正功能，引導干部樹立正確政績觀，以“打基礎、利長遠、可持續”為做事準則，不要做華而不實、勞民傷財、以犧牲子孫后代利益為代價的事情。三要注重平時的考核和了解。對干部的選拔和配備，應具有階段性，要強化對干部的日常考核了解，注重平時對干部的分析研判。為此，需要從考核類型、考核頻次、考核內容、考核途徑、考核方式等方面完善年度考核制度，尤其要突出群眾路線在干部考核中的作用和地位，多從基層干部群眾中、從來信來訪中，了解干部的真實情況。

3.進一步完善干部選拔競爭機制

推動干部選任工作科學化、保證干部選任質量應從以下兩個方面形成合理的干部選拔競爭機制：一要樹立干部選拔競爭的意識。必須改變傳統的認識誤區，認為干部選任中的展示自我就是“賄選”，選拔競爭就是不正當的“拉票”。要明確認識到合理的選拔競爭是選任制度的內在要求，要將“選拔競爭”與“拉票賄選”嚴格區分開來，在選任工作實踐中要鼓勵參加競選的干部積極展示自我。二要引導干部有序展開競爭。通過引入個人公開述職、競職演講等競爭方式，使參加推薦的干部群眾獲取更多的信息，并據此進行綜合比較，擇優作出推薦選擇；基于調動和提高干部群眾的參與熱情，要著力實施崗位空缺預告、民主推薦、民主測評結果公開（尤其是向參與推薦測評的對象公開）以及考察結果向單位主要領導反饋等措施；從暢通干部合理訴求表達渠道的角度，增強組織部門接受干部訴求的主體作用，積極受理干部任職方面的各項建議和意見。

4.進一步健全干部選任責任追究制度

一要堅持責任認定的科學性和公平性。按照權責一致的原則，對集體責任和個人責任、主要責任和次要責任給予科學界定和嚴格區分，切實體現干部選任責任追究的基本要求。二要實行選任全程紀實。責任追究必須有真憑實據。實行干部選任全程紀實，可以為準確界定干部選任工作中的責任和實施責任追究及時提供事實依據。三要著力提高“追責”效果。凡是參與了干部選拔任用工作的人，都應當承擔相應的選任責任，并成為潛在的“追責”對象。唯有如此，干部選任責任追究工作才能落實，追責制度才能落地，責任追究、問責才能產生應有的威懾力量。四要增強“追責”部門間的協作。多個問責主體存在的情況下，有必要建立既明確分工又協調配合的工作機制，從而提高干部選任責任追究工作的整體水平和效果。五要建立健全“追責”監督體系。在黨內監督層面，要完善干部選任工作年度報告評議制度，推動形成黨委（黨組）選人用人向全體委員擴大會議報告并接受其評議的工作機制。在上級部門監督層面，要完善干部選任工作檢查評議制度，堅持定期檢查與不定期抽查相結合的方式；上級黨組織要派人列席下級黨委（黨組）研究干部會議。總之，要加強對干部選任工作的全程監督。在群眾監督層面，要落實群眾在干部工作中的“四權”（知情權、參與權、表達權和監督權），尤其是要真正落實好知情權，讓群眾及時知情、全面知情，掌握選任工作的實情。六要加強“追責”文化建設。具體要求為：強化教育培訓，把《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等法規納入組織培訓中，促使各級領導干部知條規、明責任、嚴遵守；加大追責典型宣傳，提高責任追究的公信力；夯實基礎，提高全民的責任意識，進而增強干部選任追責的文化氛圍。

注釋

①張向鴻：《中國黨政領導干部選拔任用制度研究》，中共中央黨校博士學位論文，2014年，第17頁。②尹業香、石文靜：《黨政領導干部四種選拔任用制度及其比較》，《學習與實踐》2008年第11期。③彭向剛：《領導科學概論》，高等教育出版社，2013年，第201頁。④白世碧：《改革用人機制從政治上鏟除腐敗》，《黨的建設》2005年第2期。⑤李克強：《關于深化經濟體制改革的若干問題》，《求是》2014年第9期。⑥顧昀：《查處買官賣官就該一個都不放過》，《時代人物》2014年第9期。⑦許志永：《賄選的危害及其法律規制》，《北京郵電大學學報》（社會科學版）2004年第1期。⑧李圣華：《有效區分干部自我展示與拉票賄選研究》，《領導科學》2012年第3期。⑨沈小平：《規范干部任用提名制度》，《紅旗文稿》2008年第1期。⑩劉明：《對黨政領導干部選拔任用工作責任追究制的思考》，《銅陵學院學報》2010年第5期。《中共中央印發〈黨政領導干部選拔任用工作條例〉》，《人民日報》2014年1月16日。王國平：《“拉票賄選”為什么禁而不止》，《中國黨政干部論壇》2010年第3期。

責任編輯：浩淼南武