聯邦制國家治下自然資源所有權憲制比較及其啟示

李松剛

【摘 要】各國政府為自然資源設定了國家所有權，然而這并不成為排除地方政府享有自然資源所有權的憲法依據與理由。以美國、俄羅斯、德國為代表的聯邦制國家在地方物權制度建設上走在了前列。世界主要聯邦制國家在憲法層面都對地方物權制度給予了肯定。我國可以建設中國特色的地方物權制度，以解決環境資源開發保護問題、緩解央地矛盾。

【關鍵詞】聯邦制；自然資源所有權；地方物權

國家治理之中難以回避的重大問題是中央和地方的關系，而圍繞央地關系最主要的無非“人、財、物”，只有中央和地方的財權與事權匹配、權利（職權）與義務（職責）對等，方可形成良好的央地關系。“人、財、物”三個層次中“物”的層面較為基礎，也較為復雜，而如何解決“物”的問題，首先確定“物”權的問題，只有所有權權利主體明確，相應的承擔責任的機構也就明晰了。這樣，地方發展不僅有物質保障，而出現爭議或者以經濟發展帶來環境惡化的時候，又可找到責任承擔者，不至于相互推諉。我們可將這種權責一致的“物”權稱之為“地方物權”。因此，在“物”上給地方充分的權利主體地位，建設完備的地方物權制度不失為解決央地矛盾的一劑良方，而自然資源在“物”的范圍里面最具有代表性，因此通過對自然資源的分析，先期定位地方物權到底為何。

自然資源作為一國重要的“物”是國家經濟社會發展的基本物質保證，因為世界各國政府都為本國的自然資源確立了國家所有權。然而作為“次級國家政府”的地方是否可以和中央一樣享有國家所有權呢？各國規定不一，但是可以看出因為國家結構形式的不同，聯邦制國家中地方政府都享有該項權利，且制度完備。

一、問題的提出：聯邦制國家地方物權制度定位

聯邦制國家是先有地方，而后成聯邦，聯邦的權力來源于地方的讓渡，這就意味著地方是天然享有域內自然資源的所有權，地方對域內資源的控制力本應強于聯邦，我們就不難理解阿根廷憲法之中為何有“各省對轄區內的自然資源享有原始所有權”之規定。聯邦制國家地方物權的存在不言而喻，通過典型國家的實際情況，我們揭開地方物權制度的面紗。

美國是一個以土地私有為核心的國家，其土地分別屬于聯邦和州政府管理，聯邦政府直接管理的土地約占美國全部土地的三分之一。早在聯邦憲法之前，1785年美國就制定出第一個土地法令，對土地資源進行開發和保護，美國憲法第4條第3款規定：“國會有權處置并制定合眾國領土或其他財產的一切必要規則和規章；”因此，聯邦政府制定一系列土地法令，并牢牢控制了大量土地。然而，美國憲法修正案第十條規定：“本憲法未授予合眾國也未禁止各州行使的權力，分別由各州或人民保留。”因此，各州對土地也“保留”了大量的權力。以土地征收為例，《美國財產法》、《美國聯邦土地政策管理法》、《美國公有牧地改良法》等法律中都有征收土地的規定，然而對“公共使用”的不同理解，造成了許多爭端，截止2007年8月有42個州為此專門修改州的憲法和法律以防止政府濫用征收、征用權，這是迄今為止在美國高等法院歷史上引起的最多的州修改法律的案例。這說明在土地問題上，州在聯邦指導之下擁有自己獨特的管理體系，各州實際情況不同，因而規定也千差萬別，但都不能超脫聯邦憲法的規定之外。我們可以看出，美國的自然資源制度是以憲法為指導，各州嚴格立法，各州在此項權力上擁有較大權限，但都沒有超過憲法的范圍，一旦出現爭議，訴諸法院，裁判的結果將會促使各州變更立法，在土地資源開發、保護上達到了良性循環。

《俄羅斯聯邦憲法》第72條規定：“1.俄羅斯聯邦和俄羅斯聯邦主體的共同管轄對象包括：......（3）土地、礦產、水流和其他自然資源的管理、使用和支配問題；（4）國家財產的劃分；（5）自然資源的利用；保護環境和保障生態安全；專門自然保護區；保護歷史文物；...（10）行政立法、行政訴訟法、勞動立法、家庭立法、住宅立法、土地立法、水資源立法、森林立法、礦產法、環境保護法；”從憲法之中可清晰看到，俄羅斯將自然資源的所有權主體、立法權限等方面給予聯邦成員單位充分的權力，保證地方擁有較為全面的能力為地方人民提供公共服務，保障人民福祉。第36條：“1.公民及其聯合組織有權擁有作為私有財產的土地。2.土地和其他自然資源的所有者，有權自由地占有、使用和支配其土地和其他自然資源。…”由此我們可以知曉俄羅斯土地所有權分三種形式：國家所有權，地方所有權和私人所有權。并且以及可以將俄羅斯聯邦的自然資源所有權可以分為四種形式：“自然資源私人所有權”、“自然資源國家所有權”、“自然資源地方所有權”和“其他所有權形式”。俄羅斯的模式為中央和地方共同擁有平等的所有權，聯邦主體對關乎地方發展的一切資源永遠有完整所有權，即地方物權。

德國的自然資源管理體系較為嚴密。在德國基本法之中，第72條第74條中有關于聯邦和州對土地、水、自然風光等可以進行立法保護，雖然不如俄羅斯憲法規定得那么明確，但是也是在憲法中為地方物權制度留有一席之地。聯邦政府層面，德國的農業和林業由消費者保護、食品和農業部負責管理，其他自然資源（土地、礦產、海洋、水等）沒有單獨設立內閣級管理機構，而是在相關部內設立相關司（局）或部門管理，由各部的隸屬單位負責具體工作。各州是管理自然資源的具體單位，州政府的職責涵蓋了礦藏勘察、開發與水文資源的管理和土地的管理。

二、聯邦制國家治下自然資源所有權的憲制類型化分析

通過現行聯邦制國家憲法層面的關于自然資源條款的分析，可知聯邦制國家自然資源所有權歸屬模式大體分為三種模式：第一種，以德國、俄羅斯、美國為代表。這類國家的自然資源所有權讓聯邦政府和地方政府共有，但地方擁有完備的地方物權，聯邦政府的角色逐漸轉變為保護環境和制定可持續發展戰略的公共服務的角色。巴西也屬于該類，但巴西對自然資源的歸屬擁有層次更多，聯邦擁有何種資源，州擁有域內除去聯邦所有的資源，市也擁有部門土地。巴西這種對州的財產進行了排除法的規定，這極大保障了地方發展的物質基礎。第二類是以阿根廷、瑞士、阿聯酋和非洲的科摩羅為代表。阿根廷憲法中沒有規定聯邦對自然資源享有國家所有權，聯邦僅有保護自然資源的義務，提供適于人民發展的健康、和諧的環境。各省對域內自然資源享有原始所有權，且各省不得行使屬于國家的權力的規定使我們知道阿根廷自然資源僅僅屬于地方。瑞士的各州對自然資源是擁有所有權的，聯邦的職責更多的是環境保護和可持續發展。阿聯酋亦是如此，自然資源為酋長國所有。非洲的科摩羅有四個島嶼聯合組成，各個島嶼對本島擁有較多管理的權限，只有在涉及多個島嶼的問題時，聯邦才有管轄。第三類模式存在較少以在奧地利、尼日利亞為代表，聯邦對自然資源擁有絕對的控制權，地方只有管理或者部分的執行權。尼日利亞聯邦對自然資源，地方管理養護并獲得補償的權利。

無論憲法之中如何規定自然資源的歸屬，聯邦制國家都不能回避地方擁有一定的自主權，這也是聯邦制存在的基礎，地方需要維系自身發展的基本物質保障，無論讓與聯邦多少權力，在最原始的狀態，地方都是擁有自然資源所有權的，地方要為保障自己的財產等物權提供制度支持，也需要有一個聯邦作為國家構架，用產自自身財產的稅收、孳息等衍生物來供給國防、外交，從而達到維系自身存在的終極目的，這種反推也證明了地方作為一個整體確實有物權存在的初衷和強力理由。因此地方物權制度的存在是合理且必要。

三、啟示：聯邦制地方物權制度對我國相關制度完善的效應

（一）便于資源的開發與效益的合理分成

地方物權制度的明確，首先是對自然資源的開發、保護是大有裨益的。我國在自然資源所有權主體不清晰，憲法之中規定礦藏、水流專屬于國家所有，其他自然資源如森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可分屬于集體所有。但都沒有所謂地方所有之立法例，且如此規定失之于寬，不利于實際操作。現實之中，我們實行“國家所有，分級代表”，但是中央地方兩級政府權責界限劃分清晰，缺乏協調機制，大肆開發，利益分成由中央定奪，然后隨著資源的枯竭，大量問題暴露出來，地方政府發展遇到瓶頸，且環境問題日益惡化，中央享有利益分成卻不承擔治理責任，這也挫傷了地方進行環境保護的積極性，所謂的“兩個積極性”不能達致平衡；但為了地方經濟的發展，卻也不得不繼續維持粗獷的開發模式。若構建地方物權制度，明晰產權主體，做到“誰擁有，誰開發，誰保護，誰污染，誰治理”，在從價計征資源稅收上進行調節，確定地方參與資源開發的利益分成，通過財政轉移支付而惠及本應惠及之地。

（二）助于理順央地關系及建構制度范例

地方物權制度的建立有利于理順中央和地方關系以及各地方之間的關系，成為一種制度建設的樣板和突破口。自然資源的分布多可能是跨行政區域，以水資源為例，分隔兩省的兩縣爭水的情況頻現，而兩省也無法就此問題尋求很好的解決途徑與辦法，這只能求助于其共同的上級即中央。倘若地方物權制度完備，那么爭執也就可能為之大大減少甚至漸漸被杜絕，并且相關補償或財政返還以及裁決機制的完善都是規范央地關系以及地方之間關系的利好因素。在環境資源保護與開發上，中央通過更多的事例甚至案例處理的匯集，制定全國性法律及具體政策，而各地方政府不能逾越。

（三）利于資源法治向能源法治的轉化

地方物權制度的憲法建構本身體現的是一種資源管理思路。但從長遠看，如果其實施狀況良好，很可能成為推進資源法治向能源法治過渡的重要路徑。資源是有限的，資源轉化為能源的過程需要法律的規制，但能源不是單一的，在生態文明的背景下鼓勵其可替代性。資源法治一方面通過限制或規范資源的使用來完成，而在資源使用和節約使用愈益成熟的背景下，能源使用的規范化和水平的提升就成為可以提上日程的事情。這也是為什么我們將“國家能源局”這種規范能源使用的機構至于國家發展和改革委員會之下。但這還需要監督環境保護的環境保護部門與監督資源保護的國土資源部門等諸部門以及監管能源規劃與改革的國家能源部門相互之間互有職責協調與契合，這也是地方物權制度對我國未來“大部門”制深入融合提出的另一道難題。

四、結語

地方物權制度建設可為我國現存的環境與發展難題提供一條解決問題的新思路，聯邦制國家地方物權制度日益完善的同時給我們充分借鑒的余地，但是我們單一制國家畢竟有其特殊的央地關系特點，不可能如聯邦制國家那樣完全對等或傾斜一方。我們憲法之中規定自然資源為國家所有，即全民所有。但是我們可以通過憲法解釋將國家的含義理解為中央政府和地方政府兩個層面，為地方物權制度鋪墊好基礎，在相關部門法之中如物權法、礦產資源法之中分別加入相關條款，適當擴展自然資源所有權主體范圍。在立法層面明確自然資源所有權的歸屬只是建設地方物權制度的第一步，隨著相關的補償機制的確立及爭議解決機制都是完整地方物權制度不可或缺的組成部分。

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