基于二元水循環理論的水資源資產化管理框架構建

摘要 我國實行的是國家所有的水資源產權制度，在水資源的實際管理中存在多級代理和管理者短視行為等問題。水資源資產化管理作為解決管理者短視行為的重要措施引入到水資源管理中，然而由于相關理論的不足，相應措施淪為缺乏監督的政府間行為，并限制水資源資產市場機制的形成。本文考慮到水資源的多重功能，以及水資源資產與承擔支撐社會經濟功能的社會水循環通量的內涵一致性，將二元水循環理論引入水資源資產化管理的框架構建中去。本文根據資產的定義和水資源的功能界定了水資源資產的內涵，并發現其與社會水循環通量的重合，提出這部分水資源可以作為水資源資產進行管理，并總結了二元水循環耦合水資源資產化管理中的水資源資產界定、監管體系、用途管制以及產權界定方面的路徑。在此基礎上，本文辨析了水資源資產管理與水資源管理的關系，認為水資源資產管理與傳統的水資源管理組成水資源管理，水資源資產管理彌補了傳統水資源管理上的不足。在分層管理上，提出傳統水資源管理作用于宏觀、中觀管理，水資源資產管理作用于微觀管理的機制。此外，根據二元水循環理論中的社會水循環過程，將其權屬進行分解，并結合各部門的社會水循環機制對水資源資產化管理進行了設計。

關鍵詞 水資源；水資源資產；資源資產化管理；社會水循環；二元水循環

中圖分類號 X196 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2016）01-0083-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.01.012

自然資源是經濟社會發展的物質基礎，自然資源的稀缺性決定自然資源具有資產化管理的基礎。自然資源的資產化管理是將自然資源按照資產進行運營管理，是發揮市場配置資源決定作用的重要舉措，是系統完整的生態文明制度體系的組成部分。十八屆三中全會明確提出健全國家自然資源資產管理體制。

水資源是生態環境系統最活躍，影響最廣泛的自然資源之一。水資源同時是特殊的自然資源，既是經濟發展不可或缺的生產要素，又是生命不可缺少的自然資源，也是生態環境必不可少的基石。然而，我國發生嚴重水危機，水資源短缺、水環境惡化，嚴重威脅著人類健康、區域經濟社會可持續發展、生態文明建設。這種水危機表面上是經濟社會發展與水資源開發、利用與保護之間的矛盾，其根源是我國水資源管理體制的不完善。丹尼爾·科爾認為所有適用于資源環境保護的方法最終都建立在財產權的基礎上[1]。就水的財產權而言，我國實行的是國家（全民）所有的制度。

我國水資源歸國家所有，國務院代為實施所有權，然而國務院難以行使所有權，在水資源管理中，將此權利賦予國務院水行政主管部門。水資源可以看作是水行政主管部門作為水資源管理人（代理人）進行管理。國務院水行政主管部門對各省份水行政主管部門具有業務指導關系，相當于將各省份和各流域的水資源所有權委托于地方水行政主管部門和各流域委員會。依次逐級委托，形成多級代理機制。這種國家（全民）所有權存在一定的問題，且在我國水資源管理中廣為體現。一是公共資源管理人的激勵問題。各級水資源管理者并不是受利潤機制驅使其像管理私有資產一樣有效管理。即使各管理者做出不恰當的管理決策，其個人并不會受到經濟損失，經濟損失將會外部化。二是管理者的短視行為。地方水資源管理者向地方行政首長負責，水資源管理者可能實施比私人所有者更為短視的措施，損害其管理的水資源與水環境。這種情況在地方政府經濟發展“錦標賽”的晉升模式下更為顯著。

對此，部分學者提出水資源資產化管理的方式應對上述不足[2-4]，以期引入市場機制進行水資源的優化配置與管理。然而，由于相關理論研究的不足，水資源的資產化管理還存在一定的問題。一是資產的私有產權導向與國家所有水資源產權的矛盾；二是資產的經濟屬性與水資源多重屬性（功能）不匹配的問題。此外，由于水資源資產的界定不清楚，大多學者將水資源資產管理作為水資源管理的對立面提出，意欲將所有的水資源都資產化管理，這種管理方式勢必危害生態安全，造成水危機。

我國實施了水資源行政許可制度和水資源有償使用制度，并且結合總量控制和定額管理。就水資源權屬而言，我國實行的是混合財產權制度，即國家具有水資源所有權，使用者依法獲得水資源使用行政許可之后，并且繳納一定的水資源費用之后行使水資源的使用權和收益權等。并且，在行政許可制度中利用區域（流域）總量控制區域（流域）水資源的使用量，利用定額管理控制每個企業的行政許可取水量。同時我國還規定，節約的水資源量可以用于水權交易。我國現行的水資源管理制度使得我國水資源具有資產化管理的雛形，但是就如自由市場保護主義所言，“該制度是政府創造、監督并限制市場（主要是水資產市場）交易的制度”。在我國水權交易的實踐中，無不體現了“政府創造、監督并限制市場交易”這句自由市場保護主義的擔憂[1]。

王喜峰：基于二元水循環理論的水資源資產化管理框架構建

中國人口·資源與環境 2016年 第1期對于以上不足，本文提出若干問題并給予解答，一是水資源資產是什么？二是水資源資產實現路徑是什么？三是水資源資產管理的內涵和外延是什么？四是水資源資產管理與水資源管理的關系是什么？五是具體的水資源資產措施是什么？

1 二元水循環理論及其與水資源資產化管理的耦合1.1 二元水循環理論

二元水循環理論是水資源領域的重要理論之一，在我國廣為應用并指導解決實際問題[5]。該理論認為自人類社會開始開發利用水資源，單一的自然水循環結構變為“自然-社會”二元的水循環結構，兩者相互作用、相互影響[6]。

對于自然水循環，其驅動力是太陽輻射和地球引力，其完整的路徑為“降水-產流-蒸發-排泄”。隨著經濟社會的不斷發展，人類活動逐漸成為驅動水循環的另一大因素，有學者將這種驅動社會水循環的因素合稱為“社會勢”[7]。社會水循環的源動力是用水需求，只有用水需求才能構成循環路徑。人類經濟社會發展的實際需要，利用設施從自然水體或者直接從雨水進行取水活動，將這部分水資源供給實際經濟社會生態環境等實際的用水部門，在生產生活等實際活動中，水資源以成為產品一部分等方式被實際消耗，其他水資源則由入滲和排放回歸到自然水體中。在配給機制上，由于經濟社會用水需求的驅動，水通量從社會勢高的地方向低的地方移動，社會勢包括政治勢、經濟勢、政策勢等。

現有的基于水資源的調控管理措施也將目光投向了基于社會水循環通量的調控管理，例如基于ET的調控措施等[8]。社會水循環調控管理的目的是保障用水安全、合理分配水資源、提高用水效率和效益等，同時也保證環境用水與經濟社會用水的平衡、排污量的平衡以及經濟社會取水量和水資源可供給量的平衡。社會水循環的調控環節包括，取水調控、用水調控、排水調控。以上調控環節是基于社會水循環循環路徑，且分別對應著最嚴格水資源管理制度的“三條紅線”，即取水紅線、用水效率紅線、入河排污紅線。

1.2 水資源資產定義

水資源的資產化管理指將水資源按照資產進行管理，就資產定義來說，管理者對具有使用價值并且能夠帶來收益的水資源按照市場機制進行管理。資產是指能給企業目前和未來的經營帶來利益，企業（個人）有權支配使用的經濟資源[9]。雖然不同的領域對資產的定義有一定的差別，但是其具有共同的特征即：①預期帶來經濟利益；②為企業擁有或者控制的資源；③企業過去的交易或者事項形成；④能夠用貨幣計量[9]。

現有的水資源資產管理研究大多將水資源資產管理與水資源管理對立，認為水資源資產管理是水資源管理的“糾正”，在隱性中認為所有的水資源都應該按照資產進行管理。水的功能有：健康功能、生物棲息地功能、溶解質和懸移質的載體、生產功能。在人類使用水資源之前，單一的自然水循環機制主要強調水資源的生態環境功能，隨著社會水循環的形成，水資源的經濟社會功能越來越重要，社會水循環通量能夠產生大量收益，這部分水資源在定義上符合水資產的范疇，應該按照資產進行管理。就功能而言，水資源的經濟功能只是水資源功能的一部分，將承擔其他功能的水資源按照資產進行管理，一是產權的主體缺失，難以有效運行；二是經濟驅動對水資源的無盡消費，勢必對生態環境造成嚴重災難。

除了水資源功能的差異之外，水資源的物品屬性差異也導致不能將所有的水資源作為水資源資產進行管理。根據競爭性和排他性的高低，可將水資源分為私人物品、公共池塘物品、俱樂部物品、公共物品（見表1）。作為公共物品的水資源，是人類生存和發展、生存環境的重要組成部分。作為私人物品的水資源是生產生活的重要資源。水資源的公共和私人物品的雙重屬性決定了用于生產生活的水資源可以作為資產進行管理[10]。

可以看出水資源的資產的概念小于水資源的概念。 水資源資產相對于水資源來說，是能夠具體體現水資源經濟功能的那部分水資源，并且能夠被主體擁有、控制、交換。可以水資源資產是進入生產生活的那部分水資源，這與二元水循環理論中的社會水循環通量是重合的，應用“自然-社會”二元水循環理論對水資源進行資產化管理是可行的。

1.3 社會水循環理論耦合水資源資產化管理的路徑

由于水資源資產與社會水循環通量是重合的，社會水循環理論乃至二元水循環理論對于水資源的資產化管理有深刻的借鑒意義。在水資源資產化管理中主要存在水資源資產內涵不明晰、資產監管體系不完善、資產用途管制不到位以及資產產權體制缺失等突出問題。根據社會水循環理論可以有效解決上述問題，這也是社會水循環理論耦合水資源資產化管理的路徑。

第一，社會水循環通量的有效界定水資源資產化管理內涵和范圍。社會水循環表現形式為水資源在經濟社會系統中循環，直接以水資源資產的形式創造經濟社會價值，具有非常強烈的經濟屬性。水資源資產的范疇與社會水循環的通量的范疇重合，利用社會水循環理論對其通量進行界定可以有效界定水資源資產的內涵和范圍，避免水資源資產范圍過大造成水資源資產化管理與傳統水資源管理的“換湯不換藥”。

第二，針對社會水循環的循環途徑的監管有效完善水資源資產的監管體系。現有的社會水循環循環途徑為“取水-給水處理-配水-一次利用-重復利用-污水處理-再生回用-排水”。雖然環節較多，但是其基本循環過程還是“取水-用水-排水”三個環節，針對這三個環節的有效監管，顯然要比現有的對流域區域控制斷面的監管更加有效果，也更加有針對性。在美國資源能源和環境的政策中，也多是針對微觀企業的環境因素通量的進口和出口進行監管。這樣做一是節約國家過多的監管投入，可以將投入以立法的形式附屬在設備中；二是對監管更有針對性，特別是在水資源資產的監管體系建設中。

第三，社會水循環的相對閉合性有效解決用途管制制度與水的流動性的矛盾的問題。用途管制是國土空間開發中的重要內容，將國土空間分為生產、生活、生態等用途，并且對國土空間的用途進行管制。水資源資產也具有與國土用途管制相似的合理性，但是自然水資源具有流動性和循環性，一個地區的生態用水可能流動到下一個地區作為生產用水。社會水循環具有相對閉合的特征，進入社會系統的水資源要發揮作用完成后返回到的自然系統中。而用途管制中的生產、生活用水就是社會水循環通量的范疇，對水資源資產的嚴格管理就是保護用于生態的水資源。用途管制也是水資源資產具有稀缺性的基礎。

第四，社會水循環通量有效解決水資源資產產權不清晰的問題。水資源產權屬于國家所有，我國在對水資源產權進行設定時存在的問題是意圖設計制度對絕大部分的水資源進行產權界定。如上述水資源功能較多，真正作用于經濟社會的是社會水循環部分，將該部分的使用權、收益權等界定清楚即可對水資源資產進行市場化操作。其他水資源的所有權由國家所有，并且有權利在特殊時期進行配置，如極度干旱和突發污染事件時的水救濟等。對社會水循環通量部分的水資源的產權界定就是對水資源資產的產權界定，從根本上解決了市場配置水資源資產的決定性作用的制度問題，又有效保護用于生態的水資源。

2 基于二元水循環理論的水資源資產管理框架的構建2.1 水資源資產管理的內涵與外延

水資源資產為進入到社會水循環的水資源，因此水資源資產管理是水資源管理的重要部分，即為對社會水循環通量部分管理。其管理根據資產的性質可以分為水資源資產的界定管理、交換管理、使用管理、處置管理等，對應于社會水循環的各個環節。

水資源資產管理與傳統的水資源管理有一定的不同，在一定程度上彌補傳統水資源管理的不足。一是彌補了傳統水資源管理處理公共產權與私有產權相容上的不足；二是彌補了取水許可與交易用水兼容上的不足；三是彌補微觀水資源配置與水事管制不協調上的不足；四是彌補了私有資本進入公共工程上的不足。可以看出，水資源資產管理是水資源管理的重要部分，同時也是發揮市場配置經濟社會用水資源的決定性作用的所在，是彌補水資源管理行政特色過重的所在。

2.2 水資源資產管理與水資源管理的分層

根據上述分析，水資源資產管理是水資源管理的一部分，是對進入社會水循環部分的水資源按照資產的性質進行管理。由于水資源資產可以由市場決定配置，這與傳統的水資源管理的行政配置有一定的矛盾。在上述分析的基礎上，本文認為可以通過分層管理來有效界定水資源管理中的政府與市場的關系。國家和地方政府在現有水資源管理制度的基礎上進行宏觀、中觀的水資源管理，市場在水資源資產的微觀管理中發揮決定性作用。

從宏觀層面來說，國家是水資源的所有者，是水資源所有權利的根源，在這個層面對中觀層面的水資源進行配置和管理。在宏觀層面即可以界定出各中觀層面的水資源資產的范圍、產權界定、監管制度和用途管制等。除了水資源資產的宏觀制度設計之外，國家不參與水資源資產的微觀運作。國家的權是按照國家的水資源情況和經濟社會發展特點確定各地區的分水（可取水）情況，即宏觀的水資源配置。國家的責保證國家戰略需要、保障區域的生活用水安全、保障區域環境生態用水安全。國家的利是通過統籌開發利用和保護，使得區域經濟、社會、環境健康地、可持續地發展。

從中觀層面來說，以宏觀層面的配置方案和制度設計為基礎，對區域的水資源進行管理。中觀層面的水資源管理既包括水資源行政管理，也包括水資源資產管理。這一層面的水資源資產管理主要是地方政府間的水權轉換、水生態補償等，其主體是地方政府。交換的驅動因素不一定只是經濟社會因素，也包括行政意志主導的水生態救助等。地方水行政部分主要是對區域的水生態進行有效保護，以及對區域的微觀涉水活動進行初始賦權。地方的取水方式、量、質、域等要嚴格按照國家、流域、上級行政的要求進行，其主要依據是區域的水資源可利用量，即當地水資源量扣除生態環境用水量，以及相關總體和行業規劃等。

從微觀層面來說，市場是水資源資產管理的決定性因素。在宏觀和中觀水資源管理的基礎上，各具有水資源資產的使用權的所有者按照既定的制度和規范進行市場化運作，水資源資產在市場機制的決定下進入到效率較高的行業，體現不同區域的水資源的稀缺性，同時也為“以水定產、以水定量”提供制度基礎。

2.3 根據二元水循環理論的水資源資產的權屬分解

考慮到水資源的特殊性，私有化難以推行。在公共產權的基礎上，針對以上問題進行制度設計。在取水環節要引入“私有產權”或者類似“私有產權”的水資源資產產權制度。現代的產權制度將產權分為所有權、使用權、占有權、處置權、收益權。在取水環節，可以將所有權歸國家所有，使用權（這里主要是取水權）按照一定的原則歸相關利益主體所有。也就是說，國家所有的權利主要集中在沒有進入社會水循環時的自然水資源，即取水環節之前的所有水資源。一旦經地方政府的許可進入社會水循環領域，微觀主體即擁有類似私有產權的權利，即擁有除所有權之外的其他所有權利。

對于取用的水，生產的前過程對應的是用水，生產的中過程對應的是耗水，生產的后過程是排水。對應到產權的屬性用水過程對應的是水的使用權，耗水對應的是水的收益權，排水過程對應的水的處置權。耗水過程即是通過用水，將水資源與其他資源結合形成產品（服務），耗去的這部分水資源真正形成了收益，體現了水資源的收益權。這部分權利歸權益主體所有。耗水量是行業真正使用的水資源，是區域水資源的絕對減量（雖然部分水資源的耗去沒有直接形成收益），對國家所有的水資源形成了減量，在絕對量上具有了外部性。因此對耗水量的計量非常有意義，國家可以據此來制定水資源宏觀配置政策和水資源資產產權政策。耗水過程體現了收益權，這部分權益不能用于直接交換。在用途管制和監管時，可以據此進行。

對于排水過程，體現著用水戶的處置權。這部分過程要深入體現國家用途管制和監管的權利。對于完全脫離生產過程的廢水（脫離一次生產線，進而還可以被其他生產線使用的廢水不屬于完全脫離生產過程），國家或地方政府對這部分水進行嚴格用途管制和監管。對于農業而言，排水過程一般是回歸自然循環過程，例如回歸到河流、湖泊、地下水等，但是這部分水一般含有面源污染物質，國家要進行監管。對于工業而言，一部分廢水經過處理再回歸水體。這部分水對于自然水循環非常重要，不需要行業間將這部分進行經營。用途管制和監管體制要對這部分水資源資產重點處理。也就是說，完全脫離生產環節的水資源屬于國家所有，國家強制企業行業對這部分水資源資產進行優良化處理，不能私自經營。

2.4 根據二元水循環理論的行業水資源資產管理設計

從社會水循環示意圖來看（見圖1），社會水循環主要存在“供水、用水、排水”3個環節。其中供水分為地表水和地下水，供水對象主要是農業、工業、生活、生態四個部門。社會水循環與自然水循環密切相關，從圖中可以看出，人類社會從自然水體中取水（地表、地下），經過自來水廠制水（或者自取水單元制水），向用水單元輸水完成供水環節；用水單元配水、直接（間接）用水、或者在用水單元內循環用水，完成用水環節；用水單元排放廢水，污水處理廠（或自取水配套污水處理設施）收集、處理、向自然界排放完成排水環節；此外一部分用水單元收集廢水、處理形成再生水，并循環利用，形成回用環節。

（1）農業用水。農業部門的用水一般有三種形式：一是來自于農村田間農田水利設施的地表水資源；二是經機井等灌溉措施抽自地下的水資源；三是由大中型取水設施從大中型水體（地表和地下）抽取的水資源經農田水利水系送往各個用戶。對于第一種而言，這部分多為雨水的直接（間接）利用范疇，可以作為自然水循環一部分，因此這 部分水資源的資產產權可以直接歸為直接利益者。例如，在不影響水循環的基礎上，在土地上的使用權和所有權隨著土地承包權歸土地承包者，集體所有的水塘等的水體，水資源的所有權和使用權歸集體所有，其具體使用方式由集體用水組織決定。對于第二種而言，由于地下水的特性，需對該部分取水以進行許可的形式進行管制，其取水方式和取水量由取水權嚴格界定（地下水資源所有權歸國家所有，地方政府按照水資源情況設定取用地下水定額，允許利益者之間使用權交易）。對于第三種，國家設定初始水權，允許利益者內部之間使用權交易，或者與其他行業用水戶進行使用權交易。

（2）工業用水。工業用水一般來自三種方式。一是來自城市建設部門的供水（自來水）；二是來自自建的取用地表水設施的供水；三是來自自建的取用地下水設施的供水。這些取水具有取水許可證，并且取水量根據行業用水定額決定。對于第一種方式，各行業企業按照所用水量與行業水價進行繳費。按照行業用水定額進行嚴格用途管制。對于第二種方式，行業企業嚴格按照取水許可和行業定額進行取水，對于行業企業擴建可以向農業部門購買地表水取水權，區域內行業總取水要求不能高于交易前的取水量。對于第三種方式，工業行業可以購買農業的地下水取水權，要求與第二種方式一樣。

在用途管制方面，工業要劃分特殊工業和一般工業。特殊工業包括電力行業（主要是火核電行業）、鋼鐵、化工、飲料等行業，這些行業用水量較大，萬元增加值用水量較一般工業行業較大，對于這些行業，可以考慮鼓勵取水權向經營權的轉換，即在通過技術更新減少耗水量的前提下，可以將取水權轉向用水效率較高的行業。

（3）生活用水。生活用水主要由以下幾種方式，一是來自城市建設部門的集中供水；二是來自分散供水。對于第一種而言，可以將取水后的水資源的經營權下放到城市建設部門的供水機構，也可以按照一定的方式引入私有機構加入，吸納社會資本。對于第二種而言，其方式也有不同，可以分為家庭用的自采用水和（農村）集體自采用水，對于后者要按照用水合作組織的方式發放取水許可證，對于前者根據當地實際情況，逐步向后者轉移。這部分用水是我國水法規定保證級別較高的用水，對該部分用水要進行嚴格的用途管制。

（4）生態環境用水。生態環境用水一部分是不允許開采的水資源，這部分沒有進入社會水循環部分，其資產產權歸國家所有，屬于國家保護。另外一部分為城市建設等部門使用的再生水，用于河道等生態用水，這部分一旦進入自然水體，其資產產權歸國家所有，被國家保護。需要說明的是，對于城建部門使用再生水噴灑市內植被等所用的水，一般作為生活用水。

（編輯：常 勇）

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Framework of Water Resource Capitalization Management Based on

Dualistic Naturesocial Water Cycle Theory

WANG Xifeng1，2

（1.Renmin University of China， School of Environment， Beijing 100872， China；

2.Institute of Quantitative & Technical Economics， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100732， China）

Abstract In China， common right system of water resource leads to multihierarchy agent and managerial shortterm orientation problems. As an important measure to solve the managers shortterm behavior， assetlike management of water resources is introduced into the water resources management. However， due to the lack of relevant theories， the corresponding measures are lack of the supervision of government and limitation of market mechanism. In this paper， considering the multiple functions of water resources， as well as the consistency of the connotation of assets of water resources and social water cycle flux， ‘binary water cycle theory is introduced into the process of building the framework of water resources assetlike management. Based on the definition of assets and the function of water， this paper defines the water resources assets， and discovers its coincidence with social water cycle flux which can be used by water resources assets management. Furthermore， this paper sums up how the ‘binary water cycle couples into water resources assetlike management， and points out the path of water resources asset definition， regulatory system， usage control and the property rights definition. On this basis， this paper analyzes the relationship between the asset management of water resources and water resources management， and claims that water resources asset management makes up for the inadequacy of the traditional water resources management. On the layered management， this paper puts forward that the traditional water resources management acts on the macro and meso management while water resources assets management plays roles in micro management. Finally， according to the social water cycle process， this paper decomposes its ownership and designs water resources asset management.

Key words water resources； water resource assets； resource management； social water cycle； binary water cycle theory